Estados Unidos: la sombra de la confiscación de la base industrial de la Defensa

A no ser que el Presidente y el Congreso modifiquen la ley actual, los hombres y mujeres de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos enfrentarán próximamente un recorte indiscriminado y abarcativo de US$ 500 mil millones durante la próxima década.

Conocida como "confiscación", esta reducción masiva en los gastos de Defensa se agregará a la cifra de US$ 487 mil millones ya propuestos por el Presidente Barack Obama durante el año en curso.

Líderes civiles y militares han advertido repetidamente sobre los peligros inherentes a estos profundos recortes. En una carta redactada en noviembre de 2011, el Secretario de Defensa Leon Panetta anticipó a los legisladores que los recortes derivados de la confiscación serían "devastadores" para la defensa nacional, dejando a las fuerzas terrestres en su mínimo nivel desde 1940, con una flota inferior a 230 naves -la más pequeña desde 1915- y con la más escasa fuerza táctica en la Fuerza Aérea de toda la historia. Como complemento, el General Martin Dempsey -presidente del Estado Mayor Conjunto- se expresó con franqueza ante el Comité de Servicios Armados del Senado: "Estoy preparado para decir que la confiscación conlleva riesgos inaceptables" para la seguridad nacional.

Aún cuando el proceso multianual de confiscación no comenzará técnicamente sino hasta el 2 de enero de 2013, ya comienza a proyectar una obscura sombra sobre el futuro de la preparación y la capacidad de respuesta de la base industrial de EE.UU. Tal como lo oportunamente lo advirtiera Robert J. Stevens, presidente y jefe ejecutivo de Lockheed Martin:

El proceso de confiscación ha tenido lugar, independientemente de cualquier correlación con la estrategia, la estructura de fuerza, las necesidades de tecnología o la realidad operacional. ... El impacto en la industria sería devastador, con una disrupción significativa de los programas e iniciativas ya en marcha, la clausura de instalaciones y significativas reducciones de personal que afectarán severamente a las operaciones avanzadas de manufacturas, erosionarán la preparación experta de los ingenieros, y acelerarán la pérdida de habilidades y conocimiento, complotando directamente contra la provisión clave de nuestra estrategia nacional de seguridad, que consiste en preservar la base industrial antes que desmantelarla.

Una vez que estos efectos se concreten, no será fácil ni económico revertirlos. Peor aún, aquéllos podrían representar implicaciones para la preparación futura de la base industrial y para el ambiente siempre desafiante y peligroso de las amenazas, inclusive para la capacidad de combate de las fuerzas estadounidenses ante crisis inesperadas. A criterio de salvaguardar la seguridad nacional de la nación a largo plazo, la Casa Blanca y el Capitolio deberían, de esta manera, actuar rápidamente para revertir -de forma responsable- la confiscación.
 

Los peligros de la confiscación para la base industrial de la defensa estadounidense

La sombra de la confiscación crea gran incertidumbre para el Departamento de Defensa (DOD) y la base industrial de la defensa -incertidumbre que hará peligrar los más que necesarios esfuerzos ejecutados para modernizar las embarcaciones de las Fuerzas Armadas, sus aviones, tanques y toda plataforma de armamentos. Como lo explicara el propio Panetta en su carta de agosto de 2011 a los empleados del Pentágono, "Las plataformas desarrolladas durante los años ochenta se acercan al final de su ciclo de vida y deben ser reemplazadas, y las unidades y equipos de que se dependió durante una década de combate deben ser reiniciadas". Baker Spring y Michaela Bendikova, de The Heritage Foundation, completan:

Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos deberán reemplazar la mayor parte de su armamento durante los próximos diez años, como resultado de un 'tempo' operacional elevado y la baja inversión en los procesos de aprovisionamiento desde finales de la Guerra Fría. Sin certezas respecto de las apropiaciones sucedidas año tras año, el Departamento de Defensa no se encontrará en posición de planear sus actividades de manera creíble ni aún de cara a los procesos de cinco años requeridos por los presupuestos del Departamento, solo considerando el período de diez años cubierto por el Acta de Control de Presupuesto de 2011, precisamente la ley que ordena la confiscación.

Los gerentes de programa del Pentágono ahora enfrentan la posibilidad real de reducciones severas en las apropiaciones legislativas de corto plazo que, como se observa, suspenden acciones de importancia para contratos presentes, y demoran las ofertas para la consecución de nuevos contratos -incluso antes de que la confiscación dé inicio formal. Tal como lo señalare Mackenzie Eaglen, del American Enterprise Institute, el "cierre suave" del Departamento de Defensa en lo que respecta al gasto demorará los programas de aprovisionamiento e incrementará el riesgo de que programas fundamentales se tornen "de ejecución imposible" en el futuro cercano, o que incluso se encarezcan en sus costos, al punto en que deberán ser reducidos o bien cancelados:

El Gobierno y los representantes de la industria echarán mano de presunciones correctas en ausencia de acciones de parte del Congreso, en lo que tiene que ver con el aprovisionamiento. La esperable baja cantidad de fondos determinará el proceso de toma de decisiones, en tanto que los representantes de la defensa restringirán los dólares recibidos en última instancia. Por citar un caso, muchos proyectos de construcción serán cancelados directamente, cuando podrían simplemente ser demorados en ciclos presupuestarios previos. Finalmente, operar con fondos reducidos por una fracción del año fiscal significa menos personal; procesos tales como operaciones y mantenimiento se quedarán sin dinero. El Pentágono solo podrá obtener fondos quitándolos de otras prioridades de urgencia para cubrir los baches que deben pagarse, desfinanciando prioridades tales como la modernización.

Como complemento a la puesta en riesgo de contratos futuros, la confiscación incluso comprometerá los procesos actuales de oportunidades de inversión y de investigación en la Defensa. David Fitzpatrick, director gerencial en AlixPartners -firma líder en análisis y consultoría- describió el efecto de la confiscación como paralizante: "Mucha gente en la industria y mucho capital de inversión fuera de la industria se encuentran en movimiento ahora mismo". Hasta tanto la confiscación se establezca, la industria permanecerá "sentada sobre sus manos y sus billeteras".

A la espera de la confiscación, Boeing ha cerrado una instalación situada en Kansas, a criterio de proteger el gasto en Investigación y Desarrollo. Lockheed Martin no solo ha recortado millones de pies cuadrados en propiedades, sino que ha planeado recortar muchos más. Y otras compañías están demorando decisiones importantes en materia de contratación e inversión. David Hess, presidente de Pratt and Whitney -la unidad de desarrollo de ingeniería- lamentó la incertidumbre, apuntando: "Nadie quiere contratar personal. Nadie percibe que haya la certeza suficiente como para realizar inversiones de capital significativas. Nos encontramos esperando al borde del camino para ver qué sucede".

Como Stevens, uno de los más firmes críticos de la confiscación, advirtió: "Cuando existe incertidumbre cieciente en el horizonte de largo plazo, se restringe la aplicación de dólares en investigación y desarrollo". Mick Maurer, presidente of Sikorsky (otra compañía UTC), se mostró de acuerdo: "Nos encontramos reticentes a la hora de hacer compromisos e inversiones determinadas, sin saber qué sucederá... ¿Por qué debería yo contratar un puñado de empleados si existe la posibilidad de que, seis meses después, deberé despedirlos?”

Más aún, la sombra de la confiscación comienza a erosionar un componente crucial de la preparación de la base de la industria de defensa -la cadena de aprovisionamiento. Como Matthew Mulherin -presidente de Newport News Shipbuilding y vicepresidente corporativo de Huntington Ingalls Industries- dijo ante el Subcomité de Servicios Armados en relación a Fuerzas de Proyección y Poder Naval, en marzo de 2012:

Estamos viendo que muchos en la cadena de aprovisionamiento han decidido que ya no está en su mejor interés económico participar en este tipo de mercado... Cuando los proveedores determinan que ya no pueden confiar en el trabajo futuro, o concluyen que el marco contractual y regulatorio no ofrece contratos rentables, deben adaptarse y enforcarse en otras oportunidades.

Cuando elementos de la cadena de aprovisionamiento de la base industrial de la defensa desaparecen, no es sencillo reconstituírlos o reemplazarlos. En una audiencia celebrada en mayo de 2012 ante el Subcomité de Servicios Armados del Senado, relativa a Apoyo Administrativo y de Preparación, los cuatro vicejefes de las Fuerzas Armadas reiteraron sus preocupaciones respecto del impacto que la sombra de la confiscación tendrá no solo en la base industrial de la defensa, sino en la capacidad de combate de los militares en el futuro. Por ejemplo, el General Philip Breedlove -vicejefe del Estado Mayor de la Fuerza Aérea de EE.UU., advirtió:

En la base industrial, existen algunas capacidades clave ahí afuera que ya se encuentran en serio riesgo. En la industria de aviación, el número de casas matrices que pueden desarrollar tecnología stealth (antirradar) se ha reducido. Y otro recorte a la capacidad y los esfuerzos a la que recurrimos para potenciar esa capacidad podría causarnos serios problemas en esa base industrial.

Esto se refleja en una declaración realizada en junio de 2012 por Stevens: “La disrupción de gran alcance de cortes profundos que involucre un número significativo de despidos implica que nuestra industria sufrirá de importantes pérdidas en aprendizaje, derivando también en pérdida de talento y erosión de la calidad.”

El espectro de la confiscación amenaza a la base industrial de la defensa, en un momento en que China, Rusia y otros competidores militares se encuentran alimentando sus propias industrias de defensa. En efecto, la Oficina del Secretario de Defensa observó en su informe al Congreso sobre desarrollo militar chino en 2012 que "la industria de defensa de la República Popular China se ha beneficiado de la rápida expansión de la economía civil, particularmente de los sectores relacionados con la ciencia y la tecnología".

A su vez, los competidores militares buscarán traducir esas mejores en su base industrial militar en ventajas estratégicas. Por ejemplo, el General David Deptula (R), en su momento comisionado por la Jefatura del Estado Mayor Conjunto para temas de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, describió preocupaciones frente a la erosión potencial de la superioridad aérea de EE.UU.:

Estados Unidos ha controlado un monopolio en tecnología antirradar durante los últimos 25 años y, ahora, en tanto que rusos y chinos han adquirido esa capacidad, veremos que la ventaja que supimos mantener desaparecerá muy rápidamente, lo cual tendrá un efecto muy significativo en nuestros planes operacionales actuales.

En igual sentido se expresó Seth Cropsey del Hudson Institute, quien sirviera previamente como Comisionado Subsecretario de la Armada; el mencionado advirtió a los legisladores sobre los peligros frente a la posibilidad de que Estados Unidos pierda su superioridad naval:

Las fuerzas navales estadounidenses necesitan continuar siendo mayores en tamaño que el poder combinado de sus todavía pequeños competidores potenciales, debido a la ambición de estos, sus prospectos de riqueza creciente y debido a la posibilidad de que su estrategia de carácter asimétrico pueda disminuir nuestra ventaja actual. Estados Unidos es también la única fuerza naval con alcance global y transoceánico. Ello nos permite proyectar poder, disuadir y comunicarnos con nuestros aliados en todo el mundo -todo al mismo tiempo. Entregar esta capacidad expone a los principales 'cuellos de botella' estratégicos del mundo al caos y a la voluntad de otros estados que poseen una idea diferente de la nuestra en lo que hace al orden internacional.

En definitiva, mientras que una fuerte base industrial de defensa en Estados Unidos es condición sine qua non para sostener y modernizar a las fuerzas militares de EE.UU., la sombra de la confiscación ya amenaza con devaluar la capacidad de respuesta y preparación de esa misma base industrial.
 

Perspectivas inciertas para revertir la confiscación

La sabiduría convencional sostiene que los legisladores en Capitol Hill podrían, al fin y al cabo, modificar la confiscación durante la sesión del Congreso que tendrá lugar entre las elecciones de noviembre de 2012 y el comienzo del próximo período presidencial. Noticias recientes sugieren que los legisladores están conduciendo reuniones para hallar reducciones alternativas al gasto federal, en un intento por evitar el impacto súbito de la confiscación.

Por otra parte, el Acta de Notificación, Reentrenamiento y Ajuste de Trabajadores (WARN) de 1989 podría crear un "Factor X" en el cálculo de los políticos. Bajo el Acta WARN, los empleadores a gran escala deben otorgar un mínimo de sesenta días de notificación a empleados cuyos contratos sean pasibles de terminación. Es, en tal sentido, significativo que un aviso de sesenta días antes del comienzo de la confiscación coincida con el 2 de noviembre de 2012, cuatro días antes de las elecciones presidenciales y legislativas.

Sin embargo, numerosos factores podrían crear obstáculos formidables para cualquier esfuerzo para revertir o demorar la confiscación.

En primer lugar, el Líder por la Mayoría en el Senado, Harry Reid (Demócrata por Nevada) ha rechazado trasladar al Senado la legislación aprobada por la Cámara de Representantes que podría reemplazar el primer año de cortes derivados de la confiscación con reducciones alternativas al gasto federal. El Senador Reid ha ido demasiado lejos apoyando la confiscación, al sentenciar: "Confiscar es una píldora difícil de digerir, pero es una aproximación equilibrada para reducir el déficit, compartiendo tanto el dolor como la responsabilidad".

Hasta el momento, ni el Presidente Obama ni los senadores demócratas han ofrecido legislaciones concretas para evitar la confiscación, a pesar de expresiones recurrentes de parte de funcionarios veteranos en el área de la defensa que detallaban el desastroso impacto de aquella. Como oportunamente lo señalara el antiguo Contralor del Pentágono, Dov Zakheim:

A pesar de la urgencia del desafío de la confiscación, la Administración continúa sentada sobre sus propias manos. No ha emergido de la Casa Blanca ningún proyecto de ley que pudiere, al menos, posponer la confiscación por un período razonable para permitirle al Congreso estudiar otros esfuerzos con los cuales amortiguar el déficit. Los aliados de la Administración en Capitol Hill, particularmente en el Senado, se han mostrado igualmente despreocupados en relación a los programas por venir y el desastre económico.

En segunda instancia, está lejos de ser cierto que una denominada "gran oferta" para detener la confiscación pueda ser consensuada entre la Cámara de Representantes, el Senado y el Presidente, durante la sesión legislativa postelectoral. En efecto, la agenda para ese lapso ya está siendo ocupada con ítems altamente contenciosos y que observan tendencia a dividir -en particular, la expiración de los recortes de impuestos planteados durante la Administración Bush, la expiración del alivio de impuestos al trabajo en días feriados, la expiración del receso anual de "extensiones impositivas", el doc fix sobre Medicare, la reautorización del proyecto de ley sobre la producción agropecuaria, el proyecto de ley sobre reautorización sobre transporte, los proyectos de ley de apropiación para el año fiscal 2013, y la posible necesidad de incrementar -una vez más- el límite de endeudamiento federal. Todo ello contribuirá a reducir el ya de por sí pequeño margen de tiempo para añadir correcciones a la confiscación de la defensa.

En tercer lugar, los lineamientos del debate respecto de la deuda nacional han sido ya establecidos, y existen allí pocas razones para creer que se lograrán modificaciones. Tanto el Presidente como los legisladores demócratas han repetido que no apoyarán ningún tipo de acuerdo para resolver la confiscación que no incluya aumentos de impuestos -una opción poco potable para los congresistas republicanos. Teniéndose en consideración los eventos de 2011 que dieron lugar al incremento de la confiscación en primer lugar, aún resta ver si acaso conservadores y liberales se dispondrán a acortar sus diferencias durante las sesiones en época postelectoral ("lame duck").

El resultado de la elección de noviembre de 2012 es incierto y, una vez más, puede derivar en un gobierno profundamente dividido. De cualquier forma, los legisladores de ambos lados del debate sobre la confiscación podrían decidirse por una postura postelectoral que los deje en una mejor forma para negociar la confiscación. Y, sin embargo, las consecuencias de la postergación de los militares de Estados Unidos y su base industrial de defensa son reales y severas. Tal como lo ha destacado James Carafano (The Heritage Foundation) en su consejo: "Hallar alternativas al recorte en las capacidades esenciales de los militares, sin aumentar impuestos o engrosar el déficit federal es prudente y necesario. Es precisamente el próximo paso que deberíamos exigir a Washington".

Conclusiones

En tanto la sombra de la confiscación se proyecta sobre los militares de Estados Unidos y su base industrial de defensa, es hora de que el Congreso y el Presidente actúen. "La confiscación no debería ser una política", insistió el antiguo director de la Oficina de Administración y Presupuesto, Jack Lew, el pasado verano. "Antes bien, la confiscación debería ser una opción desagradable para todos los partidos, y debería evitarse".

Está claro que, si los procesos de confiscación fueran implementados de manera integral, los militares acusarán falta de recursos para defender a los Estados Unidos y sus intereses globales. Como también lo advirtieran Gary J. Schmitt y Thomas Donnelly (ambos del American Enterprise Institute):

[En una confiscación completa,] la "carga" de la defensa de Estados Unidos caerá al 2.5% del Producto Bruto en una década. Esta es una cifra destacable -medio punto porcentual menos que el nivel más bajo observado en la era inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, y muy por debajo de las épocas posteriores a la Guerra Fría. Con este nivel de recursos, Estados Unidos simplemente no podrá continuar desempeñando el rol que ejecutara durante los últimos sesenta años, tiempo en el que mantuvo a las grandes potencias en paz, y ayudó a proveer el ambiente de seguridad global que ha visto prosperar a nuestro país".

La pregunta en relación a cómo pueden reducirse con mayor efectividad la deuda federal y los déficits anuales de presupuesto continuará siendo un ítem de debate. No obstante, es seguro que tanto demócratas como republicanos podrán ponerse de acuerdo en que los hombres y las mujeres de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos -y la base industrial de defensa que los provee de las herramientas de última generación que necesitan para mantener seguro al país- no deben ser mantenidos como rehenes de la política.
 

Sobre el proyecto "Defending Defense" (Defendiendo a la Defensa)

El Proyecto Defending Defense es un esfuerzo conjunto entre los think tanks Foreign Policy Initiative, American Enterprise Institute, y The Heritage Foundation para promover a un entendimiento profundo del presupuesto de defensa de Estados Unidos y los recursos necesarios para sostener la posición preeminente del país en el terreno militar. Para saber más en relación a este esfuerzo, sírvase contactar [en inglés] a Robert Zárate (rzarate@foreignpolicyi.org), Charles Morrison (charles.morrison@aei.org), o Steve Bucci (Steven.Bucci@heritage.org).

Traducido al español por Matías E. Ruiz