Argentina: la educación, su financiamiento y el conflicto docente
El sistema educativo nacional comenzó a organizarse hacia el año 1884...
17 de Marzo de 2017
El sistema educativo nacional comenzó a organizarse hacia el año 1884, con la recordada ley Nº 1420 que, si bien solo hacía referencia a la educación primaria, diferenciaba a las llamadas 'escuelas públicas' de las 'escuelas particulares'.
La característica principal era la gratuidad de la educación pública aunque, en rigor, los servicios 'gratuitos' no existen en la práctica: de manera directa e indirecta, son solventados por los contribuyentes.
Durante la primera presidencia de Juan D. Perón, se sancionó la Ley de Educación Particular (Nº 13.047 de 1947), que da inicio al ciclo de la educación privada con subsidio estatal.
Durante muchos años, el Estado Nacional tuvo bajo su órbita el financiamiento de una porción importante del sistema educativo; éste, lejos de propender a un sistema federal, garantizaba un unitarismo a ultranza, jamás reconociendo las marcadas diferencias regionales y sin atender a una política igualitaria en términos constitucionales.
En pos del objetivo de la federalización, en el año 1978, las escuelas primarias y de adultos fueron transferidas al ámbito provincial.
Durante la presidencia de Carlos Menem, con motivo de la sanción de la Ley de Reforma del Estado, se se completó la transferencia a las provincias de las escuelas preprimarias, de educación media y terciarias que se encontraban aún dentro del ámbito nacional (Ley de Transferencia Nº 24.049 del año 1992). Dicha ley de transferencia apuntaba a que rigiese un verdadero federalismo financiero y a disminuir los efectos de la conflictividad gremial docente, que luchaba por salarios únicos, cuando la diversidad de la problemática se multiplicaba por cada una de las provincias y municipios al cual pertenecían los docentes.
La descentralización era necesaria con la lógica transferencia de recursos, en una primera etapa, hasta poder hacer realidad un verdadero federalismo fiscal, escenario que quedó trunco al reformarse la Constitución Nacional en el año 1994; ésta mantuvo un esquema de coparticipación unitaria que desfinanció a todas las provincias.
La Ley Federal de Educación (Nº 24.195 del año 1992) fue realmente una normativa innovadora e integral, que articuló correctamente el sistema educativo y que aún hoy se mantiene vigente, a pesar de haber sido derogada en el año 2006. Aquella Ley Federal dejó establecido que el sistema nacional educativo se presta a través de establecimientos estatales e instituciones particulares (privadas), incorporando un concepto diferenciador: la gestión. Mantuvo vigencia el sistema de subsidios a los establecimientos privados que no se diferencian -en cuánto a la libertad de enseñanza- de las estatales, colocándoselos en un pie de igualdad.
Desde que tuvo lugar la mencionada transferencia, el Estado Nacional NO posee escuelas, ni colegios, ni institutos bajo su órbita. Por lo tanto, NO tiene responsabilidad alguna en la provisión de los servicios educativos, ni de la gestión de las distintas instituciones; simplemente, porque no las tiene a su cargo. Sí se ha reservado la potestad de definir y evaluar las políticas del sector.
Resulta crítico señalar que la Ley de Transferencia de servicios educativos contó con el apoyo irrestricto de muchas entidades gremiales (como ser CTERA y SUTEBA), y dio lugar a elogiosos comentarios de la recordada Marta Maffei. En su oportunidad, Maffei destacó la importancia de defender el federalismo como sistema de gobierno.
Conforme ha quedado expuesto, la centralización de los recursos impositivos por la delegación que los gobiernos provinciales hicieron en su momento al gobierno federal (destacado en un artículo anterior, en éste link) produjo un marcado desfinanciamiento del sistema, que buscó paliarse a partir de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo (Nº 26.075 del año 2005).
Lejos de constituir una solución, recordemos que el manejo de fondos durante las Administraciones kirchneristas fue absolutamente discrecional; la nueva ley de financiamiento solamente puso en marcha un sistema de compensaciones que estaba vinculado con la conducta que adoptaran cada una de las provincias con el sector docente a su cargo. El recordado superávit fiscal jamás fue utilizado por el anterior gobierno en favor de la educación; menos aún para auxiliar a las provincias en pos de una mejora de la pauta salarial docente.
Sin embargo, el grueso de las entidades gremiales respaldó también aquella ley, sin exigir que se giraran más fondos a las provincias con el objetivo de mejorar la calidad educativa y los salarios de los trabajadores del sector.
Durante el gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la Ley Nacional de Educación Nº 26.206 del año 2006, la cual derogó la Ley Federal de Educación de la era menemista. Curiosamente, la nueva normativa no modificó la estructura central de aquella Ley Federal: sostuvo la transferencia de los servicios educativos al ámbito de las provincias, los subsidios a las instituciones privadas, y acentuó las prerrogativas de la Ley de Financiamiento Educativo respecto del sistema compensatorio que se había implementado.
La Ley de Educación Nacional impone al Estado (nacional, provincial y municipal) la 'responsabilidad' respecto de la planificación, organización, evolución, financiamiento y supervisión del sistema educativo, pero NUNCA su 'competencia' directa, exclusiva y excluyente.
Y la diferencia no resulta menor: colocar la 'competencia' en cabeza del Estado significa cargarle las obligaciones que legalmente debe ejercer. Es una obligación que surge ab-initio, es decir, en el ex-ante. En cambio, la responsabilidad jurídica consiste simplemente en soportar las consecuencias del evento, es decir, sus efectos en el ex-post. De esta manera, los métodos y modos para cumplir con la responsabilidad se tornan mas difusos, y allí aparecen las dificultades a la hora de imputar incumplimientos.
Esta Ley, sancionada durante el gobierno kirchnerista, mantuvo la concepción entre 'público' y 'privado', como así también los criterios de mercado, al permitir que la familia eligiese el establecimiento al cual concurrirán sus hijos.
Se mantuvieron también los subsidios y se extendieron a las escuelas de gestión social, cooperativa y empresarial. Y, en particular, permite que, por vía de financiamiento privado empresarial, se influya en el pensamiento de los estudiantes de nivel primario y medio, como ha ocurrido con empresas mineras en la zona cordillerana: éstas establecieron criterios curriculares en los que desaparece el concepto de contaminación ambiental. Este financiamiento fue propuesto y motorizado por la propia CEPAL.
Los actores fundamentales en la sanción de dicha ley fueron: el CONSUDEC (Consejo Superior de Educación Católica), Asociación de Bancos Privados de Capital Argentino, la Cámara Argentina de la Construcción, la Sociedad Rural Argentina, la Unión Industrial Argentina, la Asociación Empresaria Argentina, la Cámara Argentina de Comercio, y la Bolsa de Comercio de Buenos Aires.
Tanto CTERA, como CTA -alineados ideológicamente con el gobierno de los Kirchner- aplaudieron la sanción de esta ley, y la apoyaron en cuanto foros nacionales e internacionales se convocaron. Los gremios participantes en la elaboración de la ley propusieron mantener la responsabilidad del Estado (en sus diversas variantes) de manera indelegable, sin cuestionar los tipos de gestión (estatal, privada, social, cooperativa, empresarial) -como tampoco se opusieron al sistema de subsidios. Lo más importante en sus aportes fue el solicitar que el Estado Nacional asistiese a las provincias pobres mediante su aporte financiero, sin controvertir las desigualdades, y apoyando ampliamente el sistema compensatorio que había impuesto la Ley de Financiamiento Educativo, reclamando solamente un piso nacional salarial.
Es decir, CTERA jamás peticionó en la elaboración de la ley mantener un sistema de paritaria nacional, salvo para el piso 'salarial'.
En consonancia con el reclamo de fijar el piso salarial, en el año 2007, se reglamentó la Ley de Financiamiento Educativo a través del decreto Nº 457, a los fines de establecer las pautas que regirían, entre otras respecto del salario mínimo docente, el convenio marco que fija el Artículo 10 de aquella ley: 'El MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente'.
De ese modo, en el año 2016, en la reunión que se mantuvo entre las autoridades educativas nacionales y los representantes gremiales -y en relación al convenio marco antes mencionado-, se estableció que el mínimo docente estaría siempre un 20% por encima del mínimo vital y móvil. En dicha inteligencia, queda claro que las propias normativas en la materia, las propuestas de los gremios docentes apoyando las mismas- entendiendo que a los fines salariales no existe más la jurisdicción nacional, salvo para fijar el mínimo docente-, la posición de sostener un reclamo sobre una paritaria nacional es un oxímoron.
Para finalizar, es preciso aclararle a los lectores (y a los docentes que trabajan con ahínco para brindar educación a nuestros hijos), que la actitud de los gremios del sector es lisa y llanamente una extorsión, con objetivos políticos que solamente beneficia a la dirigencia y no a los trabajadores.
En efecto, durante el año 2014 y después de 17 días de paro, los gremios docentes levantaron la medida llevada a cabo, cerrando la negociación que importaba un básico para el maestro de jornada simple de unos $5.000 (es decir, U$S 455 de aquel entonces, tomando la cotización del paralelo). El básico hoy ascendería a $11.300 (o sea, unos U$S705 a cambio actual), lo cual certifica de manera contundente que los salarios no son la razón sustancial de las medidas de fuerza que hoy mantienen los sindicatos del sector.
Tengamos en cuenta que, desde que se instaló la histórica carpa blanca docente, hace casi ya veinte años (2 de abril de 1997) hasta el presente, la política confrontativa y la actitud de los referentes gremiales JAMAS han contribuído a mejoras comprobables en la situación gremial de los docentes y sí, en cambio, han beneficiado enormemente a la dirigencia que sistemáticamente ha tomado de rehenes, para su provecho personal, a los estudiantes y sus familias.
Ha llegado la hora de que cada Gobierno Provincial eleve un proyecto de ley a la Legislatura local, considerando al sistema educativo un servicio esencial en los términos de la Ley 25.877 y en función de los Artículos 2 de la Ley 26.206 y 42 de la Constitución Nacional.
* Osvaldo José Capasso -Twitter: @OsvalJ0, autor invitado- es Abogado (Universidad de Buenos Aires) | Su correo electrónico: osvaljo01@hotmail.com
La característica principal era la gratuidad de la educación pública aunque, en rigor, los servicios 'gratuitos' no existen en la práctica: de manera directa e indirecta, son solventados por los contribuyentes.
Durante la primera presidencia de Juan D. Perón, se sancionó la Ley de Educación Particular (Nº 13.047 de 1947), que da inicio al ciclo de la educación privada con subsidio estatal.
Durante muchos años, el Estado Nacional tuvo bajo su órbita el financiamiento de una porción importante del sistema educativo; éste, lejos de propender a un sistema federal, garantizaba un unitarismo a ultranza, jamás reconociendo las marcadas diferencias regionales y sin atender a una política igualitaria en términos constitucionales.En pos del objetivo de la federalización, en el año 1978, las escuelas primarias y de adultos fueron transferidas al ámbito provincial.
Durante la presidencia de Carlos Menem, con motivo de la sanción de la Ley de Reforma del Estado, se se completó la transferencia a las provincias de las escuelas preprimarias, de educación media y terciarias que se encontraban aún dentro del ámbito nacional (Ley de Transferencia Nº 24.049 del año 1992). Dicha ley de transferencia apuntaba a que rigiese un verdadero federalismo financiero y a disminuir los efectos de la conflictividad gremial docente, que luchaba por salarios únicos, cuando la diversidad de la problemática se multiplicaba por cada una de las provincias y municipios al cual pertenecían los docentes.
La descentralización era necesaria con la lógica transferencia de recursos, en una primera etapa, hasta poder hacer realidad un verdadero federalismo fiscal, escenario que quedó trunco al reformarse la Constitución Nacional en el año 1994; ésta mantuvo un esquema de coparticipación unitaria que desfinanció a todas las provincias.
La Ley Federal de Educación (Nº 24.195 del año 1992) fue realmente una normativa innovadora e integral, que articuló correctamente el sistema educativo y que aún hoy se mantiene vigente, a pesar de haber sido derogada en el año 2006. Aquella Ley Federal dejó establecido que el sistema nacional educativo se presta a través de establecimientos estatales e instituciones particulares (privadas), incorporando un concepto diferenciador: la gestión. Mantuvo vigencia el sistema de subsidios a los establecimientos privados que no se diferencian -en cuánto a la libertad de enseñanza- de las estatales, colocándoselos en un pie de igualdad.
Desde que tuvo lugar la mencionada transferencia, el Estado Nacional NO posee escuelas, ni colegios, ni institutos bajo su órbita. Por lo tanto, NO tiene responsabilidad alguna en la provisión de los servicios educativos, ni de la gestión de las distintas instituciones; simplemente, porque no las tiene a su cargo. Sí se ha reservado la potestad de definir y evaluar las políticas del sector.
Resulta crítico señalar que la Ley de Transferencia de servicios educativos contó con el apoyo irrestricto de muchas entidades gremiales (como ser CTERA y SUTEBA), y dio lugar a elogiosos comentarios de la recordada Marta Maffei. En su oportunidad, Maffei destacó la importancia de defender el federalismo como sistema de gobierno.
Conforme ha quedado expuesto, la centralización de los recursos impositivos por la delegación que los gobiernos provinciales hicieron en su momento al gobierno federal (destacado en un artículo anterior, en éste link) produjo un marcado desfinanciamiento del sistema, que buscó paliarse a partir de la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo (Nº 26.075 del año 2005).
Lejos de constituir una solución, recordemos que el manejo de fondos durante las Administraciones kirchneristas fue absolutamente discrecional; la nueva ley de financiamiento solamente puso en marcha un sistema de compensaciones que estaba vinculado con la conducta que adoptaran cada una de las provincias con el sector docente a su cargo. El recordado superávit fiscal jamás fue utilizado por el anterior gobierno en favor de la educación; menos aún para auxiliar a las provincias en pos de una mejora de la pauta salarial docente.
Sin embargo, el grueso de las entidades gremiales respaldó también aquella ley, sin exigir que se giraran más fondos a las provincias con el objetivo de mejorar la calidad educativa y los salarios de los trabajadores del sector.
Durante el gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la Ley Nacional de Educación Nº 26.206 del año 2006, la cual derogó la Ley Federal de Educación de la era menemista. Curiosamente, la nueva normativa no modificó la estructura central de aquella Ley Federal: sostuvo la transferencia de los servicios educativos al ámbito de las provincias, los subsidios a las instituciones privadas, y acentuó las prerrogativas de la Ley de Financiamiento Educativo respecto del sistema compensatorio que se había implementado.
La Ley de Educación Nacional impone al Estado (nacional, provincial y municipal) la 'responsabilidad' respecto de la planificación, organización, evolución, financiamiento y supervisión del sistema educativo, pero NUNCA su 'competencia' directa, exclusiva y excluyente.
Y la diferencia no resulta menor: colocar la 'competencia' en cabeza del Estado significa cargarle las obligaciones que legalmente debe ejercer. Es una obligación que surge ab-initio, es decir, en el ex-ante. En cambio, la responsabilidad jurídica consiste simplemente en soportar las consecuencias del evento, es decir, sus efectos en el ex-post. De esta manera, los métodos y modos para cumplir con la responsabilidad se tornan mas difusos, y allí aparecen las dificultades a la hora de imputar incumplimientos.
Esta Ley, sancionada durante el gobierno kirchnerista, mantuvo la concepción entre 'público' y 'privado', como así también los criterios de mercado, al permitir que la familia eligiese el establecimiento al cual concurrirán sus hijos.
Se mantuvieron también los subsidios y se extendieron a las escuelas de gestión social, cooperativa y empresarial. Y, en particular, permite que, por vía de financiamiento privado empresarial, se influya en el pensamiento de los estudiantes de nivel primario y medio, como ha ocurrido con empresas mineras en la zona cordillerana: éstas establecieron criterios curriculares en los que desaparece el concepto de contaminación ambiental. Este financiamiento fue propuesto y motorizado por la propia CEPAL.
Los actores fundamentales en la sanción de dicha ley fueron: el CONSUDEC (Consejo Superior de Educación Católica), Asociación de Bancos Privados de Capital Argentino, la Cámara Argentina de la Construcción, la Sociedad Rural Argentina, la Unión Industrial Argentina, la Asociación Empresaria Argentina, la Cámara Argentina de Comercio, y la Bolsa de Comercio de Buenos Aires.
Tanto CTERA, como CTA -alineados ideológicamente con el gobierno de los Kirchner- aplaudieron la sanción de esta ley, y la apoyaron en cuanto foros nacionales e internacionales se convocaron. Los gremios participantes en la elaboración de la ley propusieron mantener la responsabilidad del Estado (en sus diversas variantes) de manera indelegable, sin cuestionar los tipos de gestión (estatal, privada, social, cooperativa, empresarial) -como tampoco se opusieron al sistema de subsidios. Lo más importante en sus aportes fue el solicitar que el Estado Nacional asistiese a las provincias pobres mediante su aporte financiero, sin controvertir las desigualdades, y apoyando ampliamente el sistema compensatorio que había impuesto la Ley de Financiamiento Educativo, reclamando solamente un piso nacional salarial.
Es decir, CTERA jamás peticionó en la elaboración de la ley mantener un sistema de paritaria nacional, salvo para el piso 'salarial'.
En consonancia con el reclamo de fijar el piso salarial, en el año 2007, se reglamentó la Ley de Financiamiento Educativo a través del decreto Nº 457, a los fines de establecer las pautas que regirían, entre otras respecto del salario mínimo docente, el convenio marco que fija el Artículo 10 de aquella ley: 'El MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente'.
De ese modo, en el año 2016, en la reunión que se mantuvo entre las autoridades educativas nacionales y los representantes gremiales -y en relación al convenio marco antes mencionado-, se estableció que el mínimo docente estaría siempre un 20% por encima del mínimo vital y móvil. En dicha inteligencia, queda claro que las propias normativas en la materia, las propuestas de los gremios docentes apoyando las mismas- entendiendo que a los fines salariales no existe más la jurisdicción nacional, salvo para fijar el mínimo docente-, la posición de sostener un reclamo sobre una paritaria nacional es un oxímoron.
Para finalizar, es preciso aclararle a los lectores (y a los docentes que trabajan con ahínco para brindar educación a nuestros hijos), que la actitud de los gremios del sector es lisa y llanamente una extorsión, con objetivos políticos que solamente beneficia a la dirigencia y no a los trabajadores.
En efecto, durante el año 2014 y después de 17 días de paro, los gremios docentes levantaron la medida llevada a cabo, cerrando la negociación que importaba un básico para el maestro de jornada simple de unos $5.000 (es decir, U$S 455 de aquel entonces, tomando la cotización del paralelo). El básico hoy ascendería a $11.300 (o sea, unos U$S705 a cambio actual), lo cual certifica de manera contundente que los salarios no son la razón sustancial de las medidas de fuerza que hoy mantienen los sindicatos del sector.
Tengamos en cuenta que, desde que se instaló la histórica carpa blanca docente, hace casi ya veinte años (2 de abril de 1997) hasta el presente, la política confrontativa y la actitud de los referentes gremiales JAMAS han contribuído a mejoras comprobables en la situación gremial de los docentes y sí, en cambio, han beneficiado enormemente a la dirigencia que sistemáticamente ha tomado de rehenes, para su provecho personal, a los estudiantes y sus familias.
Ha llegado la hora de que cada Gobierno Provincial eleve un proyecto de ley a la Legislatura local, considerando al sistema educativo un servicio esencial en los términos de la Ley 25.877 y en función de los Artículos 2 de la Ley 26.206 y 42 de la Constitución Nacional.
* Osvaldo José Capasso -Twitter: @OsvalJ0, autor invitado- es Abogado (Universidad de Buenos Aires) | Su correo electrónico: osvaljo01@hotmail.com