Finlandia, prueba de que la austeridad no es suicida

La sabiduría política convencional asume como un hecho indiscutible que las grandes reducciones de los déficits públicos son el beso de la muerte para los Gobiernos que los aplican. Quienes los implementan reciben un fuerte castigo de los electores tanto si se realizan a través de recortes de gastos, de aumentos de impuestos o de una mezcla de ambos. Bajo esta hipótesis, los ajustes fiscales son siempre impopulares y, por tanto, conducen a la pérdida del poder. Este criterio explica la timidez de acometer cambios presupuestarios radicales, lo que condena a los Gobiernos supuestamente reformistas a aplicar parches en el modelo socio-económico.

Sin embargo, la evidencia empírica de esa verdad popular es mucho menos clara de lo que se cree. No existe ninguna fuerza inexorable o maldición bíblica en virtud de la cual los Gobiernos que emprenden estrategias agresivas para acabar con los déficits de las finanzas públicas sean expulsados cuando terminan su tarea ni que para acometerla sea necesario tener un ejecutivo monocolor con una amplia mayoría parlamentaria. Por ello resulta llamativo el desconocimiento por los líderes y partidos políticos de este contraintuitivo fenómeno.

En un estudio clásico, pero poco conocido fuera de los ámbitos académicos, 'Las consecuencias electorales de los grandes ajustes fiscales', tres economistas italianos, Alesina, Carloni y Lecce examinan los resultados en los comicios de los Ejecutivos de la OCDE que habían llevado a cabo procesos de consolidación durante los últimos 30 años y diferencia los de mayor y los de menor intensidad, entendidos los primeros como una disminución del déficit estructural de, al menos, un 1,5% del PIB. De los 19 episodios analizados, únicamente en siete casos el Gobierno que los aplicó no salió reelegido.

Por otra parte, la literatura ha investigado no solo el tamaño de los ajustes, sino su composición, esto es, si reposan sobre recortes del gasto público o sobre subidas impositivas. De nuevo, a diferencia de la opinión convencional, cuanto mayor sea el peso de las reducciones de los desembolsos del sector público en el paquete de estabilización, mayores son las posibilidades de reelección. Estas disminuyen de manera significativa cuando el ajuste recae sobre incrementos de los impuestos. En este supuesto, el 56% de los Gobiernos son expulsados del poder.

A modo de ejemplo es interesante mostrar lo sucedido en los países donde se han registrado grandes procesos de consolidación presupuestaria. Entre 1993 y 1997, el Gabinete canadiense desarrolló un ambicioso programa de austeridad acompañado de reformas estructurales. El 90% del ajuste recayó sobre reducciones del gasto cuyos principales componentes fueron recortes en los salarios y en el tamaño del empleo público; en la duración y en la tasa de sustitución del subsidio por desempleo; en el sistema sanitario, y en las transferencias a las familias y a las provincias. En paralelo, se redujeron los tipos impositivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Durante ese período, el déficit primario (ingresos menos gastos, descontados los intereses de la deuda) experimentó un descenso de 3,5 puntos del PIB. El Gobierno se impuso en las siguientes elecciones.

En Finlandia, entre 1993 y 1998, centristas y socialdemócratas emprendieron un programa de ajuste que recayó en un 78% sobre recortes del gasto, en especial, el volumen y las remuneraciones de los trabajadores del sector público y las transferencias sociales, así como la introducción de copagos en la sanidad y en la educación. En el flanco tributario se hizo una reforma que simplificó y aumentó la neutralidad del sistema. En los dos primeros años de implantación de esta política, la reducción del gasto fue de un 5% del PIB. El Partido Socialdemócrata ganó los comicios en 1999.

En Suecia, el Ejecutivo acometió una política de reducción del déficit público durante el sexenio 1994-2000, en la que los recortes del gasto suponían el 70% del ajuste. Se produjo un recorte de las transferencias sociales que se acompañó con una profunda transformación del modelo de pensiones (mixto de capitalización/reparto), a la creación de un sistema educativo y de sanidad de competencia público-privada mediante la introducción de bonos escolares y sanitarios, así como una liberalización del mercado de trabajo. También hubo reelección.

Esos tres casos exponen los tres mayores programas de ajuste fiscal realizados en estados de la OCDE entre 1975 y 2008. Todos ellos se fundamentaron en reducciones drásticas de los gastos y todos los Gobiernos que realizaron esa tarea fueron reelegidos. Al comienzo de su implantación se produjo una pérdida de soporte político a los Gabinetes paladines de la austeridad, pero su popularidad remontó porque la dinámica de estabilización presupuestaria y reformas estructurales condujo a un fuerte crecimiento de la economía. Esa misma situación se produjo en los demás estados que desplegaron estrategias de esa misma naturaleza aunque no tan radicales.

La tesis según la cual los Gabinetes de un solo partido tienen más éxito que los de coalición para llevar a cabo grandes ajustes fiscales tampoco es cierta. La experiencia de estos episodios en los países de la OCDE enseña que eso no solo no es exactamente así, sino que los resultados para ambas fórmulas gubernamentales son similares. En otras palabras, las coaliciones no tienen por qué traducirse en Ejecutivos débiles. Todo depende de su consistencia y de la existencia de un liderazgo fuerte dentro de ellas que impulse las reformas.

En conclusión, y a efectos españoles, la austeridad no constituye per se un certificado de defunción electoral para quienes la aplican. Eso sí, su éxito depende de su magnitud, de fundamentarse en recortes del gasto en vez de en alzas impositivas y de complementarse con una agresiva agenda liberalizadora de los mercados de bienes, servicios y factores de producción.