Del Jefe de Gabinete al Primer Ministro; el salto de calidad que puede evitar nuestras crisis recurrentes

En el mes de septiembre de 1958, el héroe francés de la resistencia al nazismo ve coronada la aspiración que lo desvelaba: un referéndum aprueba la Constitución de la V República Francesa, y un régimen con caracteres pecualiares da los primeros pasos. Nace el 'semi-presidencialismo', una organización del Poder que combina el rol de un Presidente con autoridad autónoma del Parlamento y un gabinete de ministros, cuyo jefe, el Primer Ministro, es responsable ante la Legislatura, la que en determinados supuestos puede pronunciar un 'voto o moción de censura' que lo hará caer y obligará al Poder Ejecutivo a arbitrar los medios, negociación mediante, para 'formar nuevo gobierno'. Desde aquella fecha hasta hoy, los galos han tenido nueve presidentes y ningún golpe de Estado, ni siquiera tentativas abortadas. Los argentinos, en igual período, han conocido 22 titulares del Poder Ejecutivo, sin contar a presidentes provisionales ni a otros que ejercieron el mandato menos de una semana: en los últimos sesenta años, los ciudadanos de la República Argentina hemos tolerado dieciséis años de dictaduras militares. En dicho período, en los primeros 24 años, ningún gobierno elegido por el voto popular completó su mandato. Desde el último retorno a la democracia en 1983, hace treinta y seis años ya, sólo tres presidentes elegidos por el voto popular concluyeron íntegramente sus mandatos, pudiendo entregarlo a otro (Carlos Saúl Menem, a Fernando De la Rúa; Néstor Kirchner a Cristina Kirchner; y Cristina Kirchner, a Mauricio Macri).

Nos permitimos formular dos interrogantes a fin de organizar nuestras reflexiones en torno a una cuestión que es profundamente argentina: nuestras recurrentes crisis de gobernabilidad. En primer lugar, servirá preguntarse si la adopción de régimenes exitosos en otros contextos (políticos, económicos, históricos, geopolíticos) puede remediar nuestra crónica falencia institucional. Y, en segundo orden, si respondemos por la afirmativa al planteo, si el modelo (en nuestro caso, la Constitución actual francesa) puede resultar viable entre nosotros.

Nos adelantamos a afirmar que la mera importación de modelos, aunque exitosos en su Estado de origen, en modo alguno garantiza la réplica gloriosa en el adoptante. En el siglo XIX, una crudelísima guerra civil asoló las pampas: la obstinación de unitarios por actualizar, inspirados en Francia e Inglaterra, un modelo de Estado para la nación en ciernes, chocó contra la realidad del interior, tradicionalista y devota de su creación sociológica más notable, el caudillo. El padre de nuestra Constitución de 1853, Juan Bautista Alberdi, tuvo el tino de tomar como modelo la Constitución de los Estados Unidos de América de 1797, pero advirtió que el peso de la historia y los caracteres generales de la 'sociabilidad' argentina imponían algunos ajustes particulares. Se consagra, así, un modelo mixto entre la federación y el gobierno unitario, con un Presidente con amplias atribuciones e incumbencia en áreas de otros Poderes porque, de esta manera, se respondía a la veneración criolla por los liderazgos formidables. El sentido común vuelve a aconsejar, al estudiar una hipotética reforma integral del régimen vigente, respetar el consejo alberdiano. Ahora, bien; aceptado este punto, hemos de retomar la cuestión de la viabilidad del esquema francés.

Anotemos algunas ideas centrales:

1. El Presidente de la República es elegido por el voto directo de los electores. La Constitución de la V República adoptó esta modalidad en 1962, sustituyendo al Colegio de 80 mil electores del texto original. En Francia, el Presidente de la República nombra libremente al Primer Ministro. En derecho, se trata de un poder propio; en la práctica, ese poder se presenta limitado por los compromisos políticos, esto es, por la consistencia y la orientación de la mayoría parlamentaria, conforme lo enseña Maurice Duverger.

2. El Presidente elige al Jefe de Gobierno o Primer Ministro, como ya se dijo. Pero, en algunos sistemas semipresidencialistas, el Poder Ejecutivo puede tener a su cargo la designación de los Ministros de cada área, o bien establecer un sistema de co-decisión que pone a prueba el nivel de convivencia entre Partidos.

3. La Administración general del país es responsabilidad del Primer Ministro: propone iniciativas legislativas, audita las tareas de cada ministerio, y confecciona el Presupuesto Nacional -y lo ejecuta.

4. El Presidente suele reservarse dos asuntos en particular: Defensa y Relaciones Internacionales. En la jerga francesa, al Primer Ministro le cargan 'el trabajo sucio': sin connotación ética, la frase refiere a la tarea de llevar adelante la infinidad de asuntos, grandes y minúsculos, comprendidos en la noción amplísima de 'administración'.

5. La dispersión de la voluntad popular, reflejada en las Legislaturas (Diputados y Senadores) en la conformación de bloques e interbloques parlamentarios, implica generalmente una ardua labor de negociación en la que el Premier pone a prueba sus dotes para combinar autoridad y tolerancia, en las dosis a veces de precisión homeopática que requiere la función. Nos situamos aquí en el corazón mismo del sistema: todo su secreto consiste en la adopción definitiva de métodos civilizados de convivencia en la discrepancia. Esta afirmación no implica que los Partidos resignen idílicamente sus ansias de gobierno en el altar de un patriotismo escolar, ingenuo y fantástico. Representa, sí, la voluntad beneficiosa a las partes en pugna, de respetar un código de comportamiento consensuado y aceptado francamente, a sabiendas de que su vigencia establece que el talento político será la única variable que podrá alterar un determinado equilibrio de fuerzas, equilibrio que por su misma naturaleza se entiende inestable aunque no impredecible, como cuando se incorpora la conducta ilícita en el menú de recursos en el camino al Poder.

6. En algún momento de su gestión, el Primer Ministro puede perder la confianza del Parlamento. No se trata de que hayan surgido dudas sobre la honorabilidad del funcionario (aunque dicha hipótesis pueda darse): basta que los legisladores, a través de mayorías especiales que deben reunir expresamente, a partir de su disconformidad con la marcha de los asuntos públicos, manifiesten su decisión de emitir un voto o moción de censura que obliga al Primer Ministro a presentar su renuncia, cayendo con él los miembros de su gabinete. En esta situación, los sistemas semipresidenciales prevén soluciones distintas: algunos determinan que el Presidente encargue al Primer Ministro formar nuevo gabinete, el que se supone contará con la anuencia de las mayorías parlamentarias exigidas. Otros exigen que el Presidente designe nuevo Premier, y puede colaborar con la designación de ministros o concederle la responsabilidad a su Jefe de Gobierno. Ha habido una crisis, pero la figura del Presidente no ha sido perjudicada: naturalmente, el costo político le habrá de ser facturado por la opinión pública en su oportunidad, pero no ha habido riesgo institucional. 

7. En algunos sistemas, se permite al Presidente, tras gestiones fallidas para conformar nuevo gobierno, la facultad excepcional de disolver el Parlamento y de establecer un fecha para el llamado a elecciones generales. En el interregno, un Secretario de Gobierno lleva los asuntos prioritarios hasta la normalización planteada.

8. Conforme el estoico lector habrá podido apreciar tras fatigosa lectura, buena parte del éxito del sistema depende de la madurez de los actores, es decir, de la aceptación de reglas de juego que eviten como objetivo central las tragedias que invariablemente arrastra la implosión del Sistema de Distribucion de Poder. La caída de un gobierno puede implicar el fracaso de políticas de administración, pero la figura del Presidente sigue incólume ante los avatares y vicisitudes frecuentes en los sistemas democráticos.

9. Un ejemplo contemporáneo puede ilustrar nuestro asunto: cuando asumió sus funciones, el actual presidente de Francia, Emmanuel Macron, conformó inicialmente un gabinete con representantes de cinco partidos que, a su vez, reflejaban tanto la visión de conservadores como de la izquierda. Hace décadas, Francia estableció el vocablo cohabitación, que allí significa la voluntad de aunar voluntades por encima de las discrepancias. Lejos de diluir el perfil inconfundible de cada agrupación, la madurez conductual reafirma la personalidad de los actores en un ejercicio práctico y no meramente declamatorio de convivencia.

10. La descripción que aquí presentamos puede dar la falsa impresión de que el sistema funciona sin cimbronazos ni situaciones de tensión notables. Lejos de esta imagen, los sacudimientos son frecuentes y certifican, como las estructuras antisísmicas, que han sido ideados para soportarlos.

Un texto periodístico del 4 de junio de 1997 podría ser de utilidad a criterio de visualizar el escenario real de los acontecimientos: 'El revés electoral sufrido por el presidente francés, Jacques Chirac, y su alianza neogaullista, fue consecuencia de notorios errores políticos, en particular la indefinición del equipo gobernante respecto al rumbo de la economía y una lectura desacertada de la opinión pública. La derrota oficialista ha marcado el retorno al gobierno del socialismo, cuyo líder, Lionel Jospin, será Primer Ministro y cohabitará en el poder con un Mandatario de derecha, giro inédito en la Quinta República. El vuelco a la izquierda también genera serios interrogantes sobre el papel de Francia en la integración monetaria europea. El desplome de la popularidad de Chirac y, sobre todo, de su Primer Ministro, Alain Juppé, reflejó la frustración del electorado ante la ausencia de iniciativas para atacar problemas urgentes, en especial el agudo desempleo. Hace dos años, con la promesa de reactivar la economía y resolver la prolongada crisis ocupacional, Chirac recibió un amplio mandato que marginó drásticamente al campo socialista'.

Argentina, 1994: un gesto tímido e inocuo

Para 1995, la preocupación esencial del Presidente Carlos Saúl Menem pasaba por hallar la manera de postularse a un segundo e inmediato mandato, facultad vedada por la Constitución vigente entonces, jurada en 1853. La solución no tenía nada de ingeniosa: debía captar la voluntad del líder del principal partido de oposición y negociar los términos de una reforma constitucional. El justicialismo consiguió  que el nuevo Artículo 90 autorizara la reelección consecutiva por única vez del Presidente, quien debía dejar pasar un turno para volver a postularse. El radicalismo consiguió reducir la duración del mandato de seis a cuatro años, e incorporar la figura del tercer senador, candidato del partido que resultara segundo en los comicios del distrito a representar; una atrocidad jurídica que convertía al Senado en una variante de Diputados, pero que abría chances a los candidatos de un partido históricamente escolta del peronismo.

El flamante Artículo 100 aportaba una figura novedosa, al determinar las atribuciones del Jefe de Gabinete, otorgándole amplias facultades al considerarlo Jefe de la Administración Pública. Su campo de acción recuerda sin esfuerzo al de un Primer Ministro, aunque la diferencia más notoria consiste en que no es responsable ante el Parlamento. Debe asistir periódicamente a rendir cuentas sobre la marcha general de los asuntos públicos, pero no puede ser destituído por la Legislatura. Tiene a su cargo recaudar las rentas de la Nación, presentar el proyecto de Ley de Presupuesto, y llevar a cabo su ejecución. Es nombrado por el Presidente, y sólo él tiene la facultad de removerlo. Entre nosotros, ningún Jefe de Gabinete ha gozado de autonomía, como lo insinúa el texto constitucional. El Presidente fuerte alberdiano ha resistido la reforma, que tímida e imprecisa termina por convalidar los antecedentes de un Poder Ejecutivo acopiando toda la cuota de poder y discrecionalismo que la legislación le autorice explícitamente y, en la práctica, también el margen de arbitrariedad que la tradición ha concluído tolerando al Primer Magistrado.

El sistema semipresidencialista puede ser una prueba de fuego para determinar el grado de evolución de la clase política argentina. Los detractores previsibles del proyecto habrán de ser hallados en las filas de los sectarios que alientan alternativas maximalistas de cualquier tendencia que fuera, pero cuyo común denominador es el horror con que imaginan un país seducido por los beneficios de la convivencia civilizada, en el que las formas brutales del autoritarismo puedan convertirse en una pesadilla del pasado.