EE.UU. y México deberán desarrollar una estrategia contra los cárteles, pero evitar la designación de los mismos como terroristas

La Administración Trump y algunos miembros del Congreso de los Estados Unidos han dejado trascender la idea de designar a cárteles mexicanos de la droga como Organizaciones Terroristas en el Extranjero (FTOs). La iniciativa sobreviene tras registrarse un resurgimiento de la violencia en México, incluyendo el cruento homicidio de nueve ciudadanos estadounidenses a plena luz del día.

Ahora, la Casa Blanca ha descartado la idea; sin embargo, algunos legisladores insisten en que se produzca esa designación. Mientras que resulta comprensible que el cuerpo legislativo aspire a designar a cárteles extranjeros de comportamiento violento como FTOs, en rigor, se trata de una aproximación incorrecta, a largo plazo.

 

Los cárteles mexicanos consignan la más seria amenaza criminal, tanto para México como para los Estados Unidos de América. Esas organizaciones contrabandean narcóticos ilícitos y diseminan miseria a través del Hemisferio Occidental. En el fragor de los esfuerzos tendientes a etiquetar a los cárteles como FTOs, ambas naciones deberían aprovechar el presente estado de conversaciones como una valiosa oportunidad para ampliar la esfera de cooperación, al respecto de esta amenaza común. El presidente Donald Trump habrá de enviar un mensaje claro, en el sentido de que el combate contra los cárteles es un interés prioritario para la seguridad nacional de los EE.UU., desarrollando una estrategia abarcativa. En igual sentido, los legisladores estadounidenses deberán trabajar junto a sus contrapartes en México a efectos de lidiar con este desafío compartido. Estados Unidos debería construir un nuevo marco bilateral desde el cual se ponga a las redes de los cárteles en la mira, tomando como base el conjunto de medidas contraterroristas vigentes en los EE.UU. La asistencia americana a México en materia de seguridad deberá ser modernizada de manera acorde, y ambos países deberán comprometerse en el reinicio de un diálogo anual de seguridad, de índole bilateral. Asimismo, el Congreso estadounidense deberá respaldar estos esfuerzos, solucionando los desperfectos del Acta para la Designación de Cabecillas del Narcotráfico (Foreign Narcotics Kingpin Designation Act, de 1999).

 

Las cárteles mexicanos son organizaciones criminales transnacionales, y su definición y comportamiento no encajan con los estatutos que versan sobre terrorismo

No existen bases legales para que los cárteles mexicanos sean designados como FTOs. A criterio de que una organización sea designada como tal, deben darse una serie de criterios tipificados en los considerandos del Título 18 del Código Penal de los EE.UU., en su apartado § 1189, intitulado 'Designación de organizaciones terroristas del extranjero'.

 

Esos criterios son los siguientes:

 

(A) La organización es oriunda del extranjero; (B) la organización se involucra en actividad terrorista (conforme es definida en la sección 1182(a)(3)(B) del presente título, o terrorismo (tal fuera definido en la sección 2656f(d)(2) del título 22)), o bien cuenta con la capacidad y exhibe el intento de involucrarse en actividades terroristas o en terrorismo; y, (C), la actividad terrorista o terrorismo exteriorizada por la organización amenaza la seguridad de ciudadanos de los Estados Unidos de América, o bien a la seguridad nacional de los Estados Unidos.

 

Todo grupo terrorista designado bajo el presente estatuto -ya se trata de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), o de ISIS y sus numerosos afiliados- han sido designados como tales, dadas sus motivaciones políticas o sociales. El intentar clasificar a cárteles mexicanos de la droga bajo los alcances del presente estatuto no solo observaría fallos legales, sino que comprometería la integridad del propio listado de FTOs. Los cárteles mexicanos son organizaciones criminales; se ven motivados por la obtención de ingresos, no por ideología ni por religión. En tanto es cierto que los cárteles exhiben una dimensión política -conforme suelen recurrir a funcionarios corruptos en distintos gobiernos a criterio de resguardar sus operaciones criminales-, en su núcleo, los cárteles son, estrictamente, organizaciones criminales.

 

A los propósitos de la legislación estadounidense, la definición utilizada para terrorismo en el Código Federal de Regulaciones de los Estados Unidos lo describe como 'el empleo ilegal de fuerza y violencia contra personas o contra la propiedad, para intimidar o presionar a un gobierno, a la población civil, o a cualesquiera de sus segmentos, con la meta de consolidar objetivos sociales o políticos'.

Si bien la violencia utilizada por los cárteles es espectacularmente cruda, los objetivos de tales grupos son, claramente, de índole criminal, orientados a la consecución de ingresos financieros.


La legislación existente ya otorga poderes para implementar sanciones extensivas

Si Estados Unidos siguiese adelante con la designación de los cárteles mexicanos como FTOs, ello crearía redundancia frente a los poderes y la legislación antiterrorista ya existente. Existe el argumento de que una eventual declaración de los cárteles como terroristas dotaría a las autoridades estadounidenses de herramientas adicionales para combatir a los cárteles. Sin embargo, la presente legislación ya otorga amplios poderes en materia de sanciones a las autoridades estadounidenses, que pueden utilizarse contra organizaciones dedicadas al contrabando de estupefacientes. En 1999, el Acta Kingpin ya mencionada creó un conjunto de sanciones globales contra traficantes de magnitud en el orden internacional, contra sus afiliados, entidades y organizaciones. Una vez que un individuo, organización o entidad es designada bajo los considerandos del Acta Kingpin, los activos involucrados y que se encuentren bajo jurisdicción de los Estados Unidos son automáticamente bloqueados, y la toalidad de los ciudadanos estadounidenses y firmas del país acusan una prohibición para ejercitar cualquier transacción con la entidad o individuo designados. Amén del bloqueo de activos, el Acta Kingpin también revoca los visados de las personas oportunamente designadas.

Dos sanciones derivadas del Acta Kingpin que recientemente llegaron a la luz pública: (1) En 2017, Rafael Márquez. Al momento en que el mencionado se desempeñaba como capitán del seleccionado nacional de fútbol de México, y fuera sancionado por brindar cobertura al notorio narcotraficante Raúl Flores Herández. (2) También en 2017, el entonces vicepresidente de Venezuela, Tareck El Aissami, fue sancionado; y, hasta la fecha, las autoridades estadounidenses han confiscado más de US$500 millones en activos en los Estados Unidos, pertenecientes a El Aissami y vinculados a actividades de contrabando de narcóticos.

Las medidas punitivas por registrarse violaciones contra el Acta Kingpin son abarcativas y de magnitud. Las violaciones de índole criminal en el ámbito corporativo, ejercitadas por ejecutivos de empresas privadas, pueden llegar hasta sentencias de treinta años de prisión efectiva, totalizando hasta US$ 5 millones en multas. Las violaciones corporativas para una empresa privada pueden alcanzar los US$ 10 millones. Las violaciones civiles pueden derivar en penalizaciones de hasta US$ 1.075 mil millones por cada infracción, así como también en reprimendas penales.

No obstante, el Acta Kingpin no carece de limitaciones. Mientras que el conjunto de sanciones existentes son útiles a efectos de imputar a los miembros más significativos de la organización, suelen no contar con la capacidad para poner en la mira a aquellos que se sitúen en las inmediaciones del círculo íntimo del grupo. Las empresas criminales suelen respaldarse en redes de facilitadores, como ser abogados y lavadores de activos, quienes suelen evadir las sanciones abarcadas por la legislación. Este vacío legal en el Acta Kingpin puede ser remediado, implementándose una legislación apropiada.


Retrocediendo el reloj de las relaciones entre los Estados Unidos de América y México

Los legisladores estadounidenses necesitan considerar las consecuencias de una eventual designación de los cárteles como FTOs, a la luz de las relaciones mexicano-americanas, acaso una de las más importantes que EE.UU. tiene con el mundo. Se trata de una relación en la que la política pública de orden doméstico y la política exterior se encuentran emparentadas, dada la proximidad geográfica de México y dado el importantísimo volumen del intercambio comercial recíproco. A 2019, México es el principal socio comercial de los Estados Unidos.

Con rigor diario, ambos países cooperan en una amplia gama de temáticas no generalmente comentadas, que van desde la energía al contraterrorismo y a las acciones contra el tráfico de narcóticos, o el medio ambiente. En la práctica, EE.UU. y México no negocian directamente en todos los temas. Asimismo, existen destacadas áreas que conllevan preocupación, desde la inmigración ilegal a la relación simbiótica entre el contrabando de estupefacientes mexicano y la ejercitada por sus contrapartes en los Estados Unidos, así como también se presenta la cuestión del consumo de drogas en territorio estadounidense. A la postre, sin embargo, la relación a través de las fronteras se basa en la buena voluntad y la confianza, aspecto que se vería comprometido por una eventual designación de los cárteles mexicanos como terroristas. Desde la perspectiva mexicana, esa designación constituye un pretexto para la posible ejecución de acciones militares estadounidenses no autorizadas en aquel país. Con esta designación, el mensaje estadounidense a México y al Hemisferio Occidental consignaría que EE.UU. no es un socio confiable, poniéndose en jaque al sistema de relaciones militares y de inteligencia en el proceso.

 

Las consecuencias de una decisión semejante entre Washington, D.C. y Ciudad de México probablemente sean inmediatas. En un futuro cercano, Estados Unidos podría encontrarse preparándose para asistir al fin de los Protocolos para la Protección Migratoria (acuerdos críticos en materia inmigratoria) y al final del despliegue de la Guardia Nacional de México que tenía por meta garantizar la seguridad en su frontera con Guatemala. Ninguno de estos programas goza de popularidad en México, lo cual significa que existen pocos incentivos para el presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador para mantener ese sistema de reciprocidades. La cooperación con México en la crisis migratoria de América Central ha dado lugar a una significativa reducción de las detenciones realizadas por autoridades estadounidenses en su frontera, e idéntica baja se ha verificado en las cifras de solicitantes de asilo. Está en el interés de ambas naciones el continuar construyendo logros sobre estas variables.

 

Implicancias legales en torno de una eventual designación de cárteles como FTOs

Amén del impacto que produciría en la relación bilateral, el espectro decisional estadounidense habrá de considerar las consecuencias legales de esa decisión. Lo que sigue no pretende consignar un estudio completo sobre esas implicancias; solo plantear preguntas en torno a las entidades que podrían verse afectadas. Por principio, los cárteles de la droga utilizan a algunos participantes reticentes, e incluso a firmas legales, para facilitar sus actividades criminales. El fentanil, por ejemplo, es transportado de manera corriente hacia los Estados Unidos desde China, por envíos de correo privado o courier. El contrabando en camiones cisterna es también la segunda forma utilizada para ingresar heroína a territorio estadounidense, y los camiones la disimulan entre productos de origen legítimo.

La Agencia Antinarcóticos de los Estados Unidos (DEA) ha informado: 'El empleo de servicios de correo privado o courier, como ser USPS, FedEx y UPS, es común a la hora de transportar marihuana producida en los Estados Unidos'.

De acuerdo a lo tipificado en la legislación antiterrorista, una designación de los cárteles mexicanos como organizaciones terroristas conduciría a preguntas vinculadas a una eventual culpabilidad. Adicionalmente, ¿cómo Estados Unidos define la pertenencia a una organización terrorista? De igual manera, la designación lleva a cuestionarse por los consumidores de drogas en los Estados Unidos. ¿Abre las puertas esta designación a una eventual imputación penal de los mismos bajo los considerandos de la legislación antiterrorista cuando aquéllos, aún sin saberlo, adquieren narcóticos a cárteles mexicanos o a núcleos vinculados con estos últimos?

En el seno de México, se registrará un costo para los empresarios estadounidenses. Las firmas privadas de los Estados Unidos podrían, probablemente, tener que pagar seguros más caros si se produce una designación de FTOs, y lo propio le sucedería a firmas privadas mexicanas. En algún punto, esto podría afectar a los consumidores estadounidenses, debido a la fuerte integración que evidencian ambas economías. Por cada dólar que México exporta, 40 centavos son de origen estadounidense -lo cual supera, por lejos, a los 25 centavos cuando el mismo ejemplo se trata de Canada.

El espectro decisional estadounidense debería preguntarse si acaso una designación de cárteles como FTOs no abriría las puertas a México para que ese país implemente su propia legislación antiterrorista contra fabricantes y vendedores de armas estadounidenses. El contrabando de armamento desde los EE.UU. hacia México consigna un problema recurrente para México. La furia de las partes perjudicadas podría conducir a réplicas de corte reaccionario que nada tendrían de productivas.

Además de dificultar la relación con sus contrapartes en México, las autoridades estadounidense podrían, sin saberlo, comprometer sus propios esfuerzos a la hora de lidiar con la crisis migratoria. Estados Unidos podría terminar otorgándole un mayor poder a quienes solicitan asilo sin tener mérito comprobables para ello, o bien podrían terminar alentando un reverdecer de los pedidos de asilo justificados. Por lo general, Estados Unidos suele rechazar las solicitudes de asilo cuando los individuos huyen de la violencia criimnal. Sin embargo, una eventual designación de cárteles como FTOs podría habilitar a importantes cifras de personas a solicitar asilo en los Estados Unidos. Lógicamente, la lista de potenciales solicitantes se extendería más allá de México.

En tanto el poder territorial de los cárteles mexicanos se limita a su propio país, lo cierto es que esas organizaciones cuentan con representantes en todos los continentes, con excepción de la Antártida.


La eliminación de los cárteles mexicanos de la droga requiere de voluntad política en ambos lados de la frontera

Estados Unidos debería capitalizar sobre la discusión actual que hace a la designación de los cárteles como FTOs, a efectos de consolidar una mirada más inteligente sobre cómo perseguir legalmente a sus perpetradores. A tal efecto, el espectro decisional estadounidense debería:

Enviar un mensaje contundente, desde el andarivel político más alto, al respecto de que la eliminación de los cárteles de la droga es una prioridad de seguridad nacional. Ciertamente, es prometedor el hecho de que el combate contra los cárteles ha sido subrayado en reiteradas oportunidades en la Estrategia de Seguridad Nacional de la actual Administración, y en políticas de Estado que le siguieron.

A partir de aquí, el presidente Trump necesitará desarrollar un plan abarcativo y de largo plazo, a criterio de consolidar este objetivo. Esto también conducirá a la necesidad de localizar los recursos adecuados a la atención del problema. La asistencia estadounidense a México en el andarivel de la seguridad deberá equipararse con los objetivos de seguridad nacional de los Estados Unidos
 

Desde 2012, la asistencia estadounidense a México en torno de la Iniciativa de Mérida -plan de cooperación en Seguridad- ha devuelto cifras en franca declinación. En el ejercicio 20120, la cifra de asistencia fue de US$ 281.8 millones y, para el ejercicio 2020, la Casa Blanca ha solicitado US$ 76.3 millones -con US$ 56 millones destinados a la cuenta Aplicación de la Ley en el Control Internacional de Narcóticos (International Narcotics Control and Law Enforcement; INCLE). Para el mismo presupuesto anual, la Casa Blanca ha solicitado se destinen US$ 145.46 millones para Haití. Se evidencia aquí un claro desequilibrio entre los objetivos expresados por la Administración y las cifras destinadas a recursos.


El presidente Trump debería consultar con los funcionarios de su Administración, a efectos de determinar si acaso corresponde adecuar los recursos de inteligencia destinados a combatir a los cárteles

De acuerdo a la Directiva Número 204 para la Comunidad de Inteligencia, 'El Marco de Prioridades para la Inteligencia Nacional (National Intelligence Priorities Framework; NIPF) es el mecanismo primario a la hora de establecer, recortar, administrar y comunicar las prioridades de la inteligencia nacional'. El Presidente, el Consejero de Seguridad Nacional, y otros funcionarios determinantes en el Gabinete, asumen una responsabilidad al momento de determinar las prioridades de inteligencia alcanzados por el NIPF. De acuerdo a la misma Directiva, 'los lineamientos del Presidente y del Consejero de Seguridad Nacional determinan las prioridades generales para las temáticas de importancia crítica en asuntos descriptos en NIPF'. Asimismo, los funcionarios de mayor relevancia en el Gabinete, y los directores de las Agencias, ofrecerán sus análisis durante el desarrollo del NIPF. El NIPF 'podrá ser actualizado con rigor ad hoc, con el objetivo de lidiar con asuntos que pudieren surgir'.

Modernizar la Iniciativa de Mérida. La asistencia estadounidense a México ha quedado, durante mucho tiempo, en piloto automático, centrándose el grueso de los fondos en el entrenamiento de los servicios mexicanos de seguridad. Aún cuando ello es provechoso, este enfoque anticuado no derrotará a los cárteles. Estados Unidos deberá obsequiar nuevo aire a Mérida, detectando áreas en donde existan oportunidades no desarrolladas, y poniendo fin a programas que no sean productivos. Por principio, Estados Unidos y México deberán resucitar la Plataforma México. Clausurada por el ex presidente Enrique Peña Nieto, ese marco resultó notablemente exitoso, por cuanto representaba una importante red de bases de datos que vinculaba a autoridades de Seguridad mexicanas en el orden federal, estatal y local.

Platafoma México contenía información criminal detallada, incorporada con información procedente de todo el país, y proporcionó rica información de la que antes podían generar los servicios de seguridad mexicanos. Surge de conversaciones mantenidas por quien escribe junto a ex funcionarios estadounidenses en el programa, por ejemplo, que se evidenció el modo en que funcionarios mexicanos descubrieron que zonas al oeste de México se presumían seguras dado el reducido índice de criminalidad. En rigor, esa región se hallaba en control de los cárteles, y era hogar de familiares y parientes del grupo. De igual manera, esa plataforma ayudó a las fuerzas de policía a descubrir una correlación entre zonas donde se registraba un alto robo de vehículos, y actividad de cárteles.

Al respaldar a México en un mejor aprovechamiento de sus recursos, Estados Unidos está construyendo la capacidad mexicana para combatir a una amenaza común.

Desarrollar un novedoso marco bilateral entre los Estados Unidos de América y México a la hora de poner la mira en las redes de los cárteles. EE.UU. puede importar estrategias exitosas, originadas en su propia agenda contraterrorista. En conjunto, ambos países deberán desarrollar una estrategia que involucre la aplicación de la ley en formato binacional, compartir información de inteligencia, y construir sobre la base del Acta Kingpin.

Reinstituír un diálogo anual entre funcionarios a nivel Gabinete. Además de los cónclaves que tienen lugar en medio de alguna crisis en particular, no se conoce de mecanismos que reúnan a dignatarios de alto nivel en Seguridad, pertenecientes a ambas naciones. No al menos, desde la Comisión Binacional entre EE.UU. y México, que tuvo lugar durante la Administración Ronald Reagan. La concreción de un cónclave permanente y con rigor anual, permitirá una cooperación más cercana, con miras a consolidar aspectos de coordinación y de un rápido desarrollo de nuevas estrategias.

Crear legislación que construya sobre la base del Acta Kingpin, habilitando la implementación de sanciones contra facilitadores de los cárteles. Mientras que el Acta Kingpin es una herramienta útil a la hora de poner el foco en la actividad de importantes contrabandistas de narcóticos, las sanciones estadounidenses deberán ser fortalecidas, a efectos de perseguir con una mayor profundidad a las redes de facilitadores de los cárteles. El Congreso puede aprobar legislación que diluya estas debilidades.

Incrementar las inspecciones de vehículos que se trasladan desde los Estados Unidos hacia México. El contrabando ilícito de armas desde EE.UU. hacia México es un problema de importancia crítica. Existen medios para controlar el flujo ilícito de armamento, sin infringir los derechos contemplados para los ciudadanos de los EE.UU. en la Segunda Enmienda de la Constitución. Estados Unidos deberá obstaculizar el flujo de armas que, partiendo desde su territorio nacional, son transportadas hacia México, comenzando con inspecciones a vehículos que emprenden marcha en esa dirección.

Cómo seguir adelante

La crisis de los opiáceos en los Estados Unidos y los recurrentes desafíos representados por otras drogas ilícitas exigen una réplica urgente. México se exhibe hoy en medio de una grave crisis de seguridad, y necesita reducir la esfera de influencia y el poder de los cárteles. Ambas naciones deberán lidiar con este problema común. Ahora, es el momento ideal para que las autoridades de ambos países tracen una nueva estrategia contra los cárteles de la droga.


Paper original, en inglés, en éste link