Al respecto de los minerales críticos para China, y la seguridad nacional

Hacia fines de septiembre, el presidente estadounidense Donald Trump invocó sus poderes, en virtud de la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia (IEEPA, a partir de sus siglas en inglés), a efectos de considerar la dependencia estadounidense de las importaciones de 'minerales críticos' de adversarios extranjeros como una emergencia nacional. Entre esos minerales, se encuentran los llamados minerales raros de la tierra (rare metals), insumos destinados a la producción de equipos y sistemas de alta tecnología, y relacionados con la defensa.

En un comunicado presentado al Congreso, en el que se anunciaba la puesta en vigencia de la Orden Ejecutiva, señaló el presidente: 'Aunque estos minerales son indispensables para nuestro país, actualmente carecemos de la capacidad para producirlos de manera procesada en las cantidades en que los requerimos (...) [Nuestra] seguridad nacional, política exterior, y economía exigen una oferta coherente de cada uno de estos minerales'.

La Orden Ejecutiva instruye al Secretario del Interior (en consulta con los departamentos de Tesorería, Defensa, y Comercio) para que investigue el grado al cual los Estados Unidos de América dependen de importaciones de minerales críticos, y para que desarrolle un informe para el jefe de Estado, en un lapso no superior a sesenta días. Este informe debería recomendar un curso de acción para el ejecutivo, en donde 'podría incluirse la implementación de aranceles, cuotas u otras restricciones a las importaciones en perjuicio de China y de otros adversarios extranjeros situados fuera del mercado, cuyas prácticas económicas amenacen con socavar la salud, crecimiento y resiliencia de EE.UU., u otra acción adecuada, consistente con el derecho aplicable'.

El fantasma de China restringiendo sus exportaciones de minerales raros de la tierra hacia los EE.UU. en respuesta a las cada vez mayores restricciones estadounidenses sobre las exportaciones de semiconductores, equipos para fabricar semiconductores, y otros componentes de alta tecnología hacia la República Popular es una verdadera posibilidad —uno de los costos significativos que Huan Zhu y quien esto escribe advertimos cuando la Administración estaba considerando ampliar sus restricciones a comienzos de este año (cosa que hizo). En rigor, China ya ha demostrado su disposición de hacer sentir su dominio en la producción de minerales raros de la tierra en 2010, cuando se negó a exportar los minerales críticos al Japón en respuesta a la detención por parte del gobierno de Tokio de un barco chino. Acto seguido, China impuso unas restricciones más amplias sobre las exportaciones de minerales raros de la tierra y otros minerales, lo cual llevó a cuestionamientos formales ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) por parte de Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea, resultando ello, eventualmente, en que Pekín se retractara de sus prácticas ofensivas.

Ahora que el proceso de resolución de disputas del OMC está extinto —gracias a la acción y a la inacción de EE.UU.— y que el acceso de las empresas chinas a los semiconductores estadounidenses y otra tecnología ha sido severamente obstaculizado por las restricciones sobre las exportaciones estadounidenses, los cálculos de Pekín seguramente han cambiado. 

A lo largo de las últimas décadas, los fabricantes estadounidenses de electrónica avanzada, equipos médicos, baterías para automóviles, vehículos, componentes de energías denominadas verdes, y casi todo sistema avanzado de armamento, incluyendo los misiles Tomahawk y los aviones de combate F-35, se han vuelto cada vez más dependientes de fuentes chinas de minerales raros de la tierra. En 2018, China constituía 71 por ciento del volumen de minerales raros de la tierra producidos a nivel global, y el 74 por ciento del volumen de las importaciones estadounidenses.

No es que los minerales raros de la tierra no existan en EE.UU., pero sucede que la producción doméstica se volvió menos viable, dado que los costos de producción estadounidenses eran relativamente elevados, y en razón de que los costos regulatorios de la minería estadounidense y operaciones de refinación estaban aumentando. La extracción y el procesamiento de los minerales raros de la tierra requiere de técnicas consideradas especialmente perjudiciales para el ambiente, y desde siempre se han visto sujetas a regulaciones relativamente estrictas en los EE.UU. y en la mayoría de los países desarrollados.

Como insumos tecnológicos y sistemas de defensa más sofisticados, los minerales raros de la tierra resultan vitales para la seguridad y defensa económica. La Administración y el congreso tienen esto bien claro, y entienden que los fabricantes estadounidenses dependen significativamente de los minerales raros de la tierra refinados en China. Hace quince meses, el Departamento de Comercio publicó un reporte requerido por una orden ejecutiva de diciembre de 2017 con el objetivo de crear una 'Estrategia federal para asegurar una oferta segura y confiable de minerales críticos', la cual encontró que Estados Unidos era 'dependiente de las importaciones (importaciones son superiores al 50 por ciento del consumo anual) para 31 de los 35 minerales designados como críticos por el Departamento del Interior'.

Todo lo cual conduce a una pregunta obvia: ¿a qué se deben los aranceles u otras restricciones sobre las importaciones? Ya ha quedado claro que los minerales raros de la tierra acusan un fenómeno de escasez. Es sabido que la dependencia estadounidense frente a las importaciones chinas es significativa. Ya se sabe que los aranceles son impuestos, y que, cuando Usted le cobra un impuesto a algo, obtiene menos de eso. Pues, bien; en más de una oportunidad, el Representante Comercial estadounidense Robert Lighthizer ha argumentado que los aranceles son un tónico legítimo contra la dependencia excesiva de las importaciones. El funcionario argumenta que los aranceles —sobre los equipos médicos, por ejemplo— fomentarán la construcción de la capacidad y producción doméstica. Finalmente, es posible que, luego de un extenso periodo en el que se implementaren elevados aranceles, algún inversionista intrépido se percate del beneficio que podría obtener, y se muestre dispuesto a absorber los costos superiores de producción y regulatorios con miras construir instalaciones de producción en territorio estadounidense. Naturalmente, aquéllo implicará costos mucho más importantes, y una reducción del bienestar nacional, pero acaso esa es una parte justificable del precio de comprar más (o la percepción de más) seguridad económica y nacional.

La dependencia excesiva frente a cualquier fuente es una receta para la incertidumbre y el riesgo perpetuos. La respuesta óptima ante la incertidumbre es la diversificación. Restringir las importaciones para obligar a que se repatríen las cadenas de suministro y la autarquía no constituyen una diversificación. Esto sería simplemente otra forma de dependencia, a un costo más elevado.

En lugar de restringirse las importaciones, las herramientas de la política estadounidense deberían buscar remover los impedimentos innecesarios para producir y refinar a nivel doméstico, mientras que se debería trabajar en conjunto con terceros países con el mismo fin. Cuando se prueba de manera convincente que la seguridad nacional queda expuesta frente al riesgo de escasez de oferta, la política debería fomentar la acumulación de stocks domésticos, e implementar programas que supervisen una operación eficiente, de tal suerte que esa política pública no termine distorsionando el mercado. 

Este texto de Bloomberg, desarrollado y publicado recientemente por el ex Secretario de Defensa James Mathis y otros, ofrece algunas ideas interesantes, en tanto proporciona más contexto y numerosos datos de valor al respecto de la producción, refinación, y consumo de los minerales raros de la tierra.