Axel Kicillof y el dólar: cuando sugería desdoblar el tipo de cambio

Tipo de cambio: el verdadero dilema del gobierno

Desde el colapso del Plan de Convertibilidad, los debates acerca de la política cambiaria ganaron protagonismo y se multiplicaron exponencialmente. La causa de esta renovada preocupación se encuentra principalmente en el hecho de que, después de la devaluación, la intervención del gobierno para fijar el tipo de cambio se convirtió en uno de los ejes centrales de la política económica. En los círculos académicos –y también en la prensa–, la controversia está poblada de dilemas, “trilemas” y también de una buena carga de aspectos técnicos vinculados a los diversos instrumentos financieros involucrados. Sin embargo, bien mirada, la cuestión no es del todo compleja. Y menos todavía novedosa para una economía como la de Argentina.

Para simplificar la discusión, supongamos por un momento que el dólar fuera una mercancía más. Al igual que lo que ocurre con un producto cualquiera, existe un mercado -el mercado cambiario- en el que los oferentes y demandantes compran y venden dólares. El precio en pesos de un dólar no es otra cosa que el tipo de cambio. Todo el mundo sabe que, dadas las demás circunstancias, el precio de mercado de cualquier bien tiende a equilibrarse en el punto en que la cantidad ofertada se iguala con la cantidad demandada. Si prescindimos por completo de la acción del gobierno podemos considerar a ese nivel como el “precio de equilibrio” del dólar.

Por más vueltas que se le dé al asunto, existe una única forma –fuera de la posibilidad de interrumpir de cuajo el funciona- miento del mercado- de conseguir que el precio del dólar se ubique por encima o por debajo de aquél monto de equilibrio: comprando o vendiendo dólares de manera sostenida.

Durante la vigencia de la Ley de Convertibilidad, el gobierno logró mantener el dólar “artificialmente barato” –en relación al precio al cual se hubiese equilibrado el mercado en ausencia de la intervención estatal- y lo hizo precisamente de este modo: vendiendo los dólares que obtenía mediante el flujo continuo de créditos externos.1 En otras palabras, el gobierno incrementó sostenidamente la oferta de dólares para abaratarlo. El régimen post-convertible, visto desde esta perspectiva, tiene también un objetivo cambiario, aunque inverso: mantener el dólar caro a través de la compra sistemática de dólares, es decir, elevando la demanda de dólares para encarecerlo.

Como observara la célebre discípula de Keynes, Joan Robinson, parece ser más sencilla la tarea del actual gobierno (encarecer el dólar) que la que se emprendió en los noventa (abaratarlo).

Según la economista inglesa, “[U]n tipo de cambio que se considere inconvenientemente bajo puede corregirse mediante una intervención directa en el mercado de cambios. Pero mientras las autoridades monetarias pueden siempre vender una cantidad ilimitada de su propia moneda, solamente pueden comprar tanto como se lo permitan sus reservas de oro o de moneda extranjera. Por esta razón es imposible mantener el tipo de cambio indefinidamente por debajo del nivel determinado por un mercado libre sin recurrir a un control completo de todas las operaciones.” (J. Robinson, Ensayos de economía postkeynesiana, FCE, 1959, p. 123n) 2

En efecto, el sostenimiento de un nivel determinado de tipo de cambio requiere, según el objetivo y las condiciones de mercado, comprar o vender divisas. Dejemos para más adelante el estudio de los importantes “efectos secundarios” que ocasiona el grado de apreciación o depreciación de la moneda para concentrarnos, de momento, en su contenido más directo. Porque indudablemente -y más allá de la discusión sobre el nivel más adecuado para el tipo de cambio-, lo cierto es que el actual gobierno en la práctica está adquiriendo una cantidad considerable de moneda extranjera a cambio de moneda nacional.

Esta situación nos enfrenta a tres interrogantes: a) ¿de dónde provienen los dólares que el gobierno adquiere masivamente?; b) ¿cuál es el origen de la riqueza en pesos que emplea el gobierno para realizar sus compras? y, por último; c) ¿cuál es el destino de la riqueza que el gobierno acumula en forma de divisas? Si obtenemos respuestas para las tres preguntas, conoceremos entonces el contenido pero también los límites que enfrenta la actual política económica, más allá de los aspectos instrumentales en torno de los cuales gira habitualmente buena parte de la discusión.

El origen de las divisas apropiadas por el gobierno a través del mercado cambiario

En primer lugar, para que existan dólares disponibles en el mercado de divisas, se requiere que éstos ingresen al país y queden inicialmente en manos privadas. Pero, además, para que los dólares formen parte de la oferta de divisas de la economía es necesario que sus poseedores deseen cambiarlos por pesos. Existen, esquemáticamente, tres motivos principales por los que pueden ingresar dolares al país y dirigirse al mercado cambiario: 1) para la compra de títulos públicos en pesos; 2) para realizar inversiones, ya sean directas o a través de créditos otorgados al sector privado, para lo que se necesita moneda local; y 3) la porción del superávit de la balanza comercial en divisas que se convierte a pesos.3 En el caso argentino,

Este último ha sido precisamente el componente que ha tenido mayor peso en la etapa post-devaluación. De esta forma, salta a la vista cuál es la condición necesaria para que el gobierno pueda comprar dólares en el esquema actual: que se mantenga el superávit comercial (Cuadro No 1). Si se agotara, y las fuentes 1 y 2 no lo sustituyeran como fuente de divisas, la política de adquirir dólares llegaría a su fin. Examinemos ahora los recursos que se emplean para adquirir estos dólares.

La principal fuente de ingresos del gobierno es su recaudación impositiva. La riqueza “genuina” que apropia el Estado no es más que la diferencia entre sus entradas y sus gastos.4 Si el gobierno tiene el objetivo de comprar dólares en base a la recaudación, está obligado, por tanto, a alcanzar un resultado fiscal superavitario. A su vez, el nivel de superávit se eleva aumentando los recursos, reduciendo las erogaciones, o haciendo ambas cosas a la vez.

La evolución de las cuentas públicas muestra claramente que, en los años que siguieron a la crisis de 2001, el gobierno redujo sus gastos en términos reales, especialmente en lo que hace al volumen de remuneraciones del sector público y de jubilaciones y pensiones (que se encuentran entre los principales componentes del gasto). Con el ahorro que surge de esta reducción salarial y de los haberes jubilatorios, y el incremento de los ingresos -que cuentan con las retenciones a las expor taciones como una fuente novedosa asociada a la devaluación-, el gobierno adquiere dólares

El trade-off entre inflación y apreciación

En pocas palabras, en el período post-convertibilidad el superávit fiscal se ha volcado principalmente al mercado cambiario para adquirir riqueza en moneda extranjera que proviene del superávit comercial. De esta manera, como se observa, ambos superávit se encuentran férreamente unidos, de modo que más
que “gemelos” deberían denominarse “siameses”, pues en la actual configuración son inseparables.

De todas formas, si el gobierno deseara, sin embargo, comprar más dólares que los que le permite el superávit fiscal, dispone aún de un recurso: la emisión monetaria. La Sra. Robinson asegura que “las autoridades monetarias pueden siempre vender una cantidad ilimitada de su propia moneda”. Pero es una verdad a medias, al menos para las autoridades argentinas. Se presenta aquí el llamado “dilema” de la política cambiaria. El gobierno sostiene –junto con la mayoría de los economistas– que si se abusa de la emisión los precios tenderán a crecer, de manera que aun cuando el precio del dólar se mantuviera fijo o incluso se elevara en términos nominales, como la moneda nacional perdería poder adquisitivo debido al exceso de emisión, el precio del dólar se reduciría en términos reales (descendería el tipo de cambio real). Pero si el gobierno desea adquirir dólares y está obligado a emitir es porque no dispone ya de recursos “genuinos” (fiscales) para adquirir divisas. Así, en la medida en que el gobierno continúa comprando dólares con nueva emisión, y este proceso se traduce en un incremento de precios, el dólar tenderá a abaratarse en términos reales. Con la apreciación se abaratarán también los productos extranjeros y las importaciones crecerán reduciendo así gradualmente los dólares disponibles en base al superávit comercial. La emisión no parece ser, desde la perspectiva oficial, una opción sustentable para adquirir divisas.

El gobierno, no obstante, dispone aun de un medio para obtener dólares por encima de lo que le permite su superávit primario: puede pedir pesos prestados. Si consigue colocar títulos y con ellos compra moneda extranjera, evita de este modo el efecto inflacionario. 6 Las operaciones de “esterilización” (comprar dólares con emisión y luego recuperar los pesos vendiendo títulos públicos) tienen este significado: el gobierno se endeuda en pesos para comprar dólares, más allá de sus recursos genuinos.

A partir de esta sencilla caracterización queda entonces claro cuál es el contenido de la actual política del gobierno. El superávit externo deja dólares disponibles. El gobierno los adquiere mediante el superávit que logra principalmente por dos vías: por un lado, el atraso de los gastos y salarios públicos; por otro, los mayores recursos tributarios, en los que los impuestos a las exportaciones ocupan un lugar destacado. Pero además, se endeuda para adquirir más dólares. No se agota aquí, sin embargo, la fisonomía de la actual política económica. Debemos aún analizar el destino de esos dólares. Pero antes de hacerlo, conviene realizar algunas observaciones acerca de la naturaleza y las causas del superávit externo. Después de todo, es el factor principal que explica y posibilita el ahorro en divisas del sector público.
 

Inflación, apreciación y protección efectiva

Como ya señalamos, la inflación es considerada una amenaza que conspira contra los objetivos del gobierno. Según la teoría convencional, los incrementos salariales son en gran medida responsables de la escalada de precios. Es por eso que, desde esta perspectiva, los aumentos en las remuneraciones atentan contra el esquema actual de tres modos distintos. En primer lugar, al elevar el gasto público tienden a reducir el superávit fiscal, la principal fuente de la demanda estatal de dólares. En segundo lugar, contribuyen al incremento de las importaciones, que se abaratan en relación a los precios internos achicando así el superávit externo. Por último, al encarecer la producción nacional, afectarían también la posibilidad de exportar. Es por eso que el gobierno considera adecuado limitar los aumentos salariales, ya que si se incrementaran los precios, la moneda se apreciaría en términos reales, la balanza comercial se deterioraría y los dólares dejarían de fluir a la economía nacional.

Toda esta línea de razonamiento se basa en una premisa que –como sostendremos- no es cierta necesariamente: que todo aumento salarial es inflacionario.
A través de estos mecanismos, la compra masiva de dólares tiene entonces un particular efecto sobre la estructura productiva. Al elevar el precio del dólar, los productos extranjeros se encarecen y con ello se establece una “barrera” para buena parte de las importaciones. Esto explica, hasta cierto punto, el fuerte crecimiento de la producción nacional en industrias sustitutivas y, por lo mismo, del empleo. Sectores antes incapaces de competir a escala mundial por su relativo atraso tecnológico respecto de los competidores internacionales pueden ponerse nuevamente en producción para abastecer el mercado interno, siempre y cuando el tipo de cambio eleve el precio de los productos importados en la proporción adecuada. Más aún, algunas industrias pueden llegar incluso a colocar sus productos en el exterior por este mismo motivo, contribuyendo al incremento de la ocupación y aportando también dólares, aunque este fenómeno ha sido sumamente acotado (ver el artículo “El perfil exportador de la Argentina: ¿qué hay de nuevo?” en este mismo Informe). No obstante, comparado con el retroceso de la década del noventa, cuando la sobrevaluación de la moneda combinada con la apertura indiscriminada barrieron con buena parte de la industria y de la ocupación, este esquema representa un avance.

Como resulta evidente, el tipo de cambio “alto” se convierte en una protección efectiva para la producción local, dependiendo del nivel en que se encuentre. Es más, con el dólar fijo en un valor cercano a los 3 pesos, la inflación interna no hace más que limar, poco a poco, la competitividad de la economía argentina. Elevar el precio del dólar implicaría redoblar las adquisiciones, con los efectos que ya estudiamos. Sin embargo, el esquema actual recibió tres espaldarazos cruciales por parte de las condiciones externas.

En primer lugar, los precios de las materias primas se mantienen en niveles elevados respecto de los que prevalecieron a fines de la década pasada. En segundo lugar, el mercado mundial de capitales atravesó una fase de moderada abundancia durante gran parte de este proceso. Y, por último, lo que resulta de vital importancia para hacer efectiva la protección cambiaria, el peso está atado a un dólar que sufre un pronunciado proceso de depreciación con respecto a otras monedas. Como se observa en el Gráfico No 1, mientras el tipo de cambio bilateral en relación con EE.UU. se reduce debido al incremento de los precios internos, sigue elevándose el tipo de cambio real multilateral (que considera los países relevantes para el comercio exterior argentino). El efecto más significativo de este fenómeno es que los productos importados siguen encareciéndose.


Exitos y límites de la política cambiaria

La reindustrialización sostenida de este modo tiene límites tan precisos como sofocantes: para que la producción nacional resulte competitiva, los precios no deben incrementarse más allá de cierto nivel. Para peor, las mismas condiciones cambiarias que tornan competitiva a la industria radicada en el país son las que, hasta cierto punto, impiden que se tecnifique, porque el dólar caro encarece proporcionalmente los equipos de punta, de origen predominantemente extranjero. Con el arreglo actual, sin embargo, ciertos sectores manufactureros logran abastecer al mercado interno –a pesar de que sus métodos productivos se encuentren lejos de la frontera internacional-, obteniendo incluso una rentabilidad extraordinaria siempre y cuando los incrementos salariales no excedan el mencionado tope establecido por el tipo de cambio.

El otro secreto del superávit comercial externo está en las exportaciones de base agrícola o extractiva. Los precios externos de los productos primarios han favorecido a la economía nacional, que cuenta además con condiciones naturales especialmente favorables. El tipo de cambio elevado hace que los productores reciban también una renta multiplicada, aun cuando una porción del precio de venta queda retenida por los impuestos a la exportación.

Estos pocos elementos permiten caracterizar, a grandes rasgos, a la política económica actual. Los aumentos salariales “moderados” contribuyen al superávit externo pero además aseguran ganancias considerables para algunos sectores de la industria competitivos en el exterior y para aquellos que quedan protegidos por el tipo de cambio. Las exportaciones primarias aportan también al balance comercial y dejan en manos de los productores una renta sustanciosa. El gobierno, por su parte, adquiere los dólares provenientes del comercio exterior mediante las retenciones, el control de sus gastos y el endeudamiento interno. Trazado este panorama, nos resta entonces examinar el destino de la riqueza que el gobierno atesora en moneda extranjera.


El destino de los dólares obtenidos por el gobierno: alternativas

Durante la etapa posterior a la crisis de 2001, los dólares que el gobierno adquirió se acumularon en las reservas públicas que crecieron de forma sostenida.

La trayectoria ascendente sólo se vio interrumpida -como muestran las caídas del Gráfico No 2– cuando el gobierno realizó grandes pagos a sus acreedores externos, entre los que se destaca la gigantesca cancelación anticipada de la deuda con el Fondo Monetario Internacional. Teniendo en cuenta sólo a los organismos internacionales, desde 2002 hasta la fecha el Estado realizó desembolsos netos cercanos a los 25.000 millones de dólares en concepto de devolución de capital y pago de intereses.

Ahora bien, si –como mostramos- la política cambiaria del gobierno actual tiene como resultado saliente la acumulación de dólares, es adecuado preguntarse cuál sería el empleo más conveniente para esa riqueza. El problema no es sencillo. Veamos: si esos dólares se volcaran al mercado de divisas, el precio del dólar se reduciría consecuentemente, desbaratando la estructura de precios que favoreció la producción interna y el mecanismo por el cual la riqueza va a parar a manos del Estado. Se presenta aquí el verdadero dilema, referido no al nivel del tipo de cambio sino al uso de los recursos disponibles. Porque si el gobierno gasta internamente los dólares, ya sea en ayuda social o en promoción a la industria sin producir un desdoblamiento del mercado cambiario, las propias bases que sostienen el esquema se debilitarían. Si, en cambio, gastara directamente los pesos que recauda u obtiene a préstamo, el superávit fiscal se evaporaría y con él se obstruiría también la posibilidad de intervenir en el mercado de divisas sosteniendo el precio del dólar. Por otra parte, si la situación de los asalariados mejorara, las cuentas públicas se deteriorarían. ¿Está el gobierno, entonces, atado de pies y manos? ¿No puede hacer otra cosa que congelar su presupuesto, moderar los incrementos salariales y acumular reservas para cancelar deuda externa? ¿Es que la industria se encuentra doblemente encorsetada porque el tipo de cambio la protege pero al mismo tiempo le impide tecnificarse? No necesariamente. El régimen actual presenta todavía algunas alternativas inexploradas.

En primer lugar, deben evaluarse cuidadosamente las premisas sobre las que se sostiene que todo incremento salarial es inflacionario, ya que en la coyuntura vigente la elevada rentabilidad empresaria permite elevar los salarios sin que por ello la mejora de las remuneraciones se traslade de forma directa a los precios. En la actualidad, la rentabilidad acrecentada es íntegramente apropiada por los sectores más concentrados del capital local, quienes se encuentran entre los principales beneficiados por la política gubernamental.

En segundo lugar, el ahorro puede emplearse para tecnificar la industria mediante compras directas en el exterior, evitándose así volcar las divisas al mercado interno. Esto requiere priorizar determinadas actividades y sectores estratégicos para acortar la brecha de productividad existente con los principales competidores internacionales. Es decir, esta opción implica planificar el desarrollo en el país. En tercer lugar, los elevados precios de los productos primarios admiten incrementos en los impuestos a las exportaciones, reduciendo los precios internos y aportando más riqueza para el desarrollo
económico, riqueza que hoy es apropiada en gran medida por los exportadores, que también se benefician con el esquema vigente.


Informe CENDA (Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino), junio de 2006.
Puede acceder al informe completo (o bien descargarlo) en la URL: http://cenda.org.ar/files/CENDA_Informe_Macroeconomico_01.pdf

Declaratoria del CENDA, al inicio del informe:

El Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA) es un centro de estudios económicos y sociales constituido por un grupo de jóvenes investigadores con formación en economía política. El CENDA se propone contribuir al desarrollo de la sociedad argentina a través de la producción académica crítica e independiente, integrando la discusión teórica con el análisis de la economía nacional.

Correo electrónico: cenda@cenda.org.ar
Consejo de redacción: Nicolás Arceo, Augusto Costa, Mariana González, Axel Kicillof, Cecilia Nahón y Javier Rodríguez.