Argentina: lecciones del 'desarrollismo' de Arturo Frondizi

El contexto económico que le toca enfrentar a Mauricio Macri se asemeja bastante al que debiera hacer frente Arturo Frondizi al arribar a la Presidencia de la República Argentina, el 1 de mayo de 1958. En ese entonces, el Banco Central contaba con escaso nivel de reservas, y no había suficientes divisas para importar materias primas, productos intermedios y bienes de capital indispensables para la industria. Los controles de cambio pretendían administrar esa escasez, mientras el sector energético carecía de las necesarias inversiones y la importación de combustible —después de perder el autoabastecimiento— se consumía el 20% de las divisas para importación.

 

La Argentina venía de tres décadas de estancamiento económico producto de un exacerbado proteccionismo y de aplicar el modelo de sustitución de importaciones. La consecuencia lógica de este proceso fue el 'estrangulamiento', entendido como aquella situación en que la expansión de la economía —con un modelo hacia adentro— encuentra un límite al requerir incrementar la importación, lo que a su vez agudiza el problema de la balanza comercial. En ese lapso de tiempo, las importaciones se redujeron desde el 50% del PIB en 1928 a sólo el 10% del PIB en 1958 y en 7 de los 10 años que van de 1949 a 1958 la Argentina acumuló déficits en su balanza comercial.

 

La producción agropecuaria por su parte venía declinando desde los años 1930, con escasos incentivos, motivados por los bajos precios internacionales, pero también por el exceso de regulaciones y controles, incluyendo retenciones a las exportaciones.


El desarrollismo de Frondizi y Frigerio

 

Frondizi se asoció muy pronto a Rogelio Frigerio, y comprendieron que la respuesta a los problemas económicos del país se encontraba en la inversión extranjera directa, especialmente en sectores que ellos consideraban estratégicos para el país. Frondizi repetía que “los Estados Unidos resolvieron el mismo problema con el concurso del capital extranjero, cumpliendo la afirmación de Hamilton en el sentido que todo dinero extranjero que se invierte en una Nación deja de ser un rival para constituirse en un aliado”.

 

Fue en este contexto que Frondizi y Frigerio plantearon la necesidad de industrialización, pero no a través de la sustitución de importaciones, sino por medio del 'desarrollismo'. Este modelo partía de la famosa tesis de Raúl Prebisch, basada en un pesimismo respecto a las exportaciones de productos primarios, vinculado a los bajos precios de los productos agropecuarios y mineros. Los países que sólo produjeran estos productos primarios inevitablemente caerían en el estancamiento. Por ello se plantea promover la industrialización, entendido como el desarrollo de manufacturas, pero no por la vía del proteccionismo, sino con economías abiertas e integradas al mundo.

 

El objetivo del desarrollismo es pasar de una economía agroexportadora a una economía industrial. La clave para ello era la expansión 'vertical', esto es, el acople de las actividades de producción de insumos y bienes de capital a las ramas ya más expandidas. Este empuje, a su vez, hacia una 'economía industrial integrada' reconocía una serie de prioridades. En primer lugar debía multiplicarse la producción de petróleo y gas, lo que permitiría, en un plazo bastante corto, ahorrar divisas para dedicarlas a la inversión en otros rubros. Frigerio sintetizó esa aspiración en la fórmula 'petróleo + carne = acero + industria'; la capacidad de conseguir capital necesario para instalar las ramas químicas y de acero estaba dada por las posibilidades de exportación de carne y la sustitución de importaciones petroleras. Además de estos rubros, otras prioridades de aquel gobierno estuvieron localizadas en la industria química y petroquímica, siderurgia, depósitos de carbón y hierro, provisión de energía eléctrica, cemento, papel, , maquinaria y equipos industriales. Sólo mediante un adecuado monto de inversiones en todas estas industrias estratégicas, y también en la construcción de rutas y autopistas, podría retomarse un camino de crecimiento. De lograrse, además se permitiría integrar económicamente a las distintas regiones del país, descentralizando las actividades económicas.

 

El arribo de inversiones desde el exterior dependía de las condiciones internas que lograra generar el gobierno, y Frigerio acertó entonces en eliminar parte de la legislación represiva por el proteccionismo preexistente. Se terminaron las restricciones sobre el mercado cambiario y hubo un solo tipo de cambio, fluctuando su cotización según la oferta y la demanda. En cuanto a las importaciones se abolieron parte de los controles cuantitativos y sistemas de permisos, pero se establecieron recargos a las compras externas de hasta 300 % para bienes de lujo, pero que eran 0 % para insumos considerados esenciales.

 

Para reducir el déficit fiscal también se proyectó una reducción del empleo estatal que comenzaría por el congelamiento de nuevas vacantes. Se anunciaron nuevos impuestos y mayor control tributario. En los primeros días de enero, además, hubo una suba de las tarifas públicas.


Los desaciertos de Frigerio

 

Pero esos aciertos fueron relativizados por otros desaciertos. El crecimiento de los salarios y de la inversión pública provocó un déficit que rozó el 9 % del PBI y fue financiado en su mayoría a través de emisión monetaria. La consecuencia lógica fue un alto nivel de inflación.

 

Además, en 1958 el gobierno anunció que se habían firmado contratos de explotación con empresas petroleras extranjeras. Las negociaciones, que habían sido llevadas adelante personalmente por el entonces polémico Frigerio, no se convocaron mediante licitación pública y no se preveía la aprobación parlamentaria de los contratos.

 

Al margen de las formas y sus polémicas, el resultado fue impactante. Cuando asume Frondizi, la importación de petróleo representaba un cuarto de las importaciones. 30 meses después había autoabastecimiento, pasando la producción de 5,6 a 16 millones de metros cúbicos anuales.

 

El éxito de este proceso despertó el interés extranjero por otras inversiones, pero aun no se había resuelto el 'estrangulamiento'. Las restricciones a la importación impedían el crecimiento, y en 1959, el PIB cae un 6,5 % respecto al año anterior. Mientras caía la recaudación fiscal y se agrandaba el déficit y su monetización, la inflación se aceleraba, lo que presionó a Frigerio a dar un paso al costado.


El aporte 'liberal' de Álvaro Alsogaray

 

Álvaro Alsogaray fue designado al frente de los Ministerios de Economía y Trabajo y rápidamente hizo famosa su frase: 'Hay que pasar el invierno. […] Denme ustedes un tiempo para permitir la reabsorción de este fenómeno'. Lo cierto es que sin su aporte 'liberal', el desarrollismo no habría pasado el invierno.

 

La prioridad de la política económica de Alsogaray fue detener el proceso inflacionario y lo logró poniendo especial atención en el déficit fiscal que se venía monetizando. Primero, redujo el déficit con medidas antipopulares como el retraso en el pago de salarios de empleados públicos. Segundo, suspendió obras públicas y terminó con el Estado empresario, afirmando que las inversiones debían ser desarrolladas con medios privados. Tercero, cambió la fuente de financiamiento del déficit fiscal por deuda interna y externa a la que accedieron las empresas públicas y la administración central. Cuarto, a medida que la economía se fue recuperando se fue incrementando la recaudación tributaria, lo que contribuyó también a reducir el déficit fiscal.

 

Pasó el invierno. Las turbulencias macroeconómicas de mediados de 1959 fueron cediendo. El dólar, que había tenido un pico de 100 pesos moneda nacional en mayo, retrocedió hacia 83 en agosto, gracias a mayor confianza y a crecientes influjos de capital, que comenzaron a responder a las facilidades para la inversión extranjera. Temiendo una mayor apreciación, el Banco Central estableció una paridad fija de facto en ese nuevo nivel. La inflación descendió al compás del tipo de cambio: los precios de las importaciones y los productos agrícolas se estabilizaron apenas el dólar alcanzó ese nuevo equilibrio, y los productos industriales crecieron a apenas 1% mensual en el último cuarto de 1959.

 

En 1960 y 1961, la economía creció a un promedio de más del 8% anual. El factor dinamizador fue la inversión que aumentó en 1961 a un nivel 66% mayor que el de 1959, y 47% mayor que el de 1958, un año menos anormal.

 

El capital internacional respondió a las masivas oportunidades que proveía una economía ahora más ordenada. El Financial Times declaraba al peso argentino 'moneda estrella' del año en 1960. Si bien el BCRA tuvo que pagar intereses por 170 millones de dólares, igualmente logró acumular más de 317 millones de dólares en reservas, gracias a la entrada de más de 500 millones de dólares en capital.

 

Poco a poco, el crecimiento se manifestó en una mejora en el salario real, que aumentó 12% hacia fines de ese año. En este período también se destaca la creación de Segba (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires) que ayudó a resolver el crónico déficit de energía eléctrica en Buenos Aires y el crecimiento vertiginoso de la industria automotriz. No es un dato menor que el 80 % del crecimiento de la producción de manufacturas entre 1958 y 1961 lo explica el desarrollo de esta rama de la industria.

 

Cuentan diversos historiadores, sin embargo, que Frigerio nunca dejó realmente de ofrecer su consejo a Frondizi. De hecho, hubo recurrentes tensiones entre Alsogaray y Frigerio, por ejemplo, por la construcción de una central eléctrica en Dock Sud, y el costoso proyecto de El Chocón. Estos proyectos se llevaron adelante a pesar de la oposición de Alsogaray, quien era mucho más conservador con los recursos tributarios.


Roberto Alemann reemplaza a Alsogaray

 

En abril de 1961 Alsogaray es reemplazado por Roberto Alemann como Ministro de Economía, pero la salida no fue traumática. Alemann continuó el programa conservador de Alsogaray.

Alemann insistió en la austeridad para asegurar la estabilidad monetaria, pero pronto la 'batalla del transporte', abrió conflictos y huelgas que terminaron con 54 mil despidos. La financiación de mejoras salariales e indemnizaciones altísimas provino del BCRA, lo que produjo la renuncia de Alemann en enero de 1962.

 

La caída de reservas de allí en adelante fue continua, y mientras Frondizi volvió a insistir en un fuerte recorte de empleo público, su derrota electoral sólo condujo a la vieja solución argentina con una nueva devaluación.


Manufacturas y actividades agropecuarias

 

Como saldo de este nuevo proceso de industrialización, cabe señalar que las manufacturas se destinaban casi exclusivamente al mercado interno. En 1960, la Argentina exportaba bienes no agropecuarios por apenas 43 millones de dólares, el 0,35 % del PIB y el 4,1 % de las exportaciones.

 

Respecto a las actividades agropecuarias, los historiadores coinciden que 'no eran vistas por el desarrollismo como candidatas para liderar el crecimiento sostenido que, se preveía, aguardaba a la Argentina. Al contrario, en la raíz de pensamiento desarrollista estaba la idea de que concentrar fuerzas en la producción primaria había sido, para América latina, condenarse al fracaso'.

 

La política agropecuaria de corto plazo estuvo dominada por dos instrumentos: el manejo cambiario y las retenciones a las exportaciones. Tomadas en conjunto, sin embargo, la devaluación y el aumento de las retenciones implementadas con el plan de estabilización favorecieron a los productores rurales. Entre 1958 y 1959, la relación entre los precios del sector rural y el conjunto de los precios mayoristas de la economía se movió a favor de los primeros, un 10%, básicamente como resultado de la devaluación. El beneficio sin embargo, sólo duró un tiempo, hasta que el aumento de precios se transmitió a los costos y la mejora en la rentabilidad resultó sólo marginal.


El desarrollismo en el siglo XXI

 

Macri hace bien en reivindicar a Frondizi, y tomarlo como modelo para salir de las dificultades económicas en que se encuentra la Argentina, resumidas en los desequilibrios fiscal, monetario y cambiario.

 

El potencial flujo de inversión extranjera que entraría al país a partir de 2016 puede resultar en un empuje al crecimiento económico, al tiempo que corregiría los bajos niveles de inversión en petróleo —para recuperar el autoabastecimiento— y en energía —cuyo déficit hace de cuello de botella a la industria también en la actualidad—.

 

Sin embargo, el esquema de prioridades para ciertas actividades en detrimento de otras, resulta en un paternalismo inútil que sólo puede perjudicar el proceso de internacionalización al que Argentina se quiere introducir.

 

Por otro lado, Macri debe comprender —como lo hiciera Alsogaray en su tiempo— que el principal problema actual —además de la apertura económica— es el déficit fiscal y la inflación, aspecto que le será sumamente difícil de sortear, dado su compromiso de mantener intacta la estructura de gastos, con la excepción de los subsidios que se comprometió a reducir.

 

El equipo económico de Macri es hoy heterogéneo, lo que incluye a heterodoxos y ortodoxos. Si en el debate de la mesa chica triunfa el keynesianismo, y se considera que la inversión pública puede ser el motor del desarrollo tal como hoy lo recomienda Paul Krugman, el déficit se puede agravar, con ello la inflación, lo que terminará por expulsar al capital. Si por el contrario, triunfa la ortodoxia, o lo que Alsogaray llamaba la economía social de mercado, y se busca al capital privado para impulsar las inversiones en petróleo, energía e infraestructura, sin olvidar la importancia del equilibrio fiscal, entonces Argentina puede estar iniciando su tan ansiado milagro económico.