Argentina y las oportunidades en el desarrollo de políticas públicas

La experiencia Argentina demuestra, como es de esperar, que el comportamiento de los indicadores sociales se exhibe fuertemente asociado con el ciclo económico.

La crisis económica del año 2001 llevó la pobreza a niveles del 54%, la indigencia al 25%, el desempleo a casi el 26%, y generó un deterioro en la igualdad -la que mostró la peor distribución de los últimos treinta años. A partir del año 2004, el crecimiento económico y las políticas públicas implementadas permitieron una mejora en todos los indicadores sociales en relación al pico del ciclo. Sin embargo, y a pesar de un ciclo de sólido y contínuo crecimiento (solo se registra una caída en el año 2009), el desempleo y la pobreza no lograron recuperar los niveles de los primeros años de la década del noventa.

Las políticas públicas reflejan comportamientos bien diferenciados en los noventa, y tras la crisis del 2001: en los noventa, las políticas públicas de inserción social estuvieron básicamente orientadas hacia la promoción del empleo (programas de empleo, introducción del seguro de desempleo, rebaja en los aportes patronales, monotributo, etcétera). Mientras que, en los 2000 -y especialmente desde el 2003-, exhibieron un sesgo asistencialista y distribucionista (Plan Jefes y Jefas de Hogar, Asignación Universal por Hijo, expansión de las pensiones contributivas y no contributivas, y políticas de incremento de los ingresos mínimos). Las políticas de transferencias directa aplicadas en la última década tuvieron el efecto esperado, en la medida que lograron reducir la pobreza y la indigencia, y retornando un impacto bastante más importante entre el 2002 y el 2004 (principal programa: Plan Jefes y Jefas) al compararse con el 2010 (principal programa: Asignación Universal por Hijo). La indigencia logró reducirse entre 4 y 5 puntos y la pobreza entre 2 y 3 puntos al inicio, mientras que el impacto en el año 2010 se redujo a 22 puntos sobre la indigencia y 1,9 en la pobreza.

Por su parte, las políticas de incremento de ingresos mínimos parecieran haber tenido el efecto esperado, conforme se observó una mejora importante en la distribución del ingreso, no sólo en relación al pico de la crisis sino también en relación al inicio de la década del noventa. Si bien la pobreza y la desigualdad muestran una evolución positiva, las políticas implementadas no fueron neutrales: el incremento de los ingresos mínimos produjo el achatamiento de la pirámide salarial y la reducción de los retornos a la educación, que dan una idea de la conveniencia o no de incorporar capital humano adicional vía el sistema educativo formal: cuanto menores sean los retornos a esta inversión, menores los incentivos a permanecer en el sistema; esto es, que las políticas de aumento de ingresos mínimos podrían estar indicando la conveniencia de abandonar la educación para ingresar en el mercado de trabajo, reduciéndose, de ese modo, el capital humano conjunto de la economía. Otro aspecto del mercado de trabajo sobre el cual las políticas redistributivas parecen no haber sido neutrales remite a la oferta de trabajo. Las estimaciones realizadas sugieren que los subsidios y planes sociales reducen la probabilidad de participar en el mercado de trabajo, en especial en edades centrales.

Amén de registrarse efectos adversos en relación a incentivos que introducen las políticas implementadas, no debe dejarse de lado el costo económico de estas políticas públicas. El esquema actual de la Argentina ha significado un importante incremento del gasto, el cual no es transitorio; y esto ha conducido a que la presión tributaria alcanzase niveles récord en el país.

La evidencia certifica que el crecimiento económico sustentable es el motor de la reducción de la pobreza; esta realidad exige un entorno propicio para las inversiones; en suma, reglas de juego claras y previsibilidad en las normas, escenario que no se ha visto en el caso argentino en los últimos años, y ello explicaría la baja creación de empleo en el sector privado.

Otro aspecto a tener en cuenta es el capital humano. En este sentido, habrán de implementarse medidas que tiendan a retener a los alumnos en las escuelas y a mejorar la calidad de la educación, en particular la educación pública, a la cual asiste casi la totalidad de la población de bajos recursos. Asimismo, se presume necesaria la creación de programas de empleo cuyo fin coincida con el mejoramiento de la calidad de los recursos y la empleabilidad de la población de estratos sociales bajos (como ser, programas de capacitación y entrenamiento en el trabajo), la cual denota un bajo nivel de capital humano incorporado (el 54% de la población activa de bajos recursos exhibe, como máximo, un nivel de educación de escuela primaria).

En síntesis, la experiencia de los últimos veinte años en materia de lucha contra la pobreza y la desigualdad consigna que la mejor política social es el crecimiento económico. No obstante ello, esta sola variable podría no ser suficiente y, en tal sentido, se impone asociarla a políticas sociales focalizadas. Las políticas de inserción laboral utilizadas durante los años noventa contribuyen a la empleabilidad, mas no garantizan el contar con instrumentos útiles para hacer frente a situaciones de crisis, como la experimentada por los argentinos en 2001. Adicionalmente, las políticas sociales de transferencias directas resultan ser en extremo efectivas para reducir los índices de pobreza en el corto plazo. Ergo, esta serie de mecanismos habrá de mantenerse disponibles para ser puestos en marcha en tiempos de crisis, pero no se percibe que siran para consolidar una reducción de largo plazo en los índices de pobreza. Por lo tanto, habrá de contarse con políticas más profundas, vinculadas a cimentar una extensión y contundente mejora en la calidad educativa de la ciudadanía.